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清代直隸州知州選任制探析
作者:王月 張振國 責編:

來源:《歷史檔案》2021年02期  發布時間:2021-07-19  點擊量:85
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為提高行政效率,減少行政層級,清代雍乾年間,各省陸續調整地方建制,縮大郡,升屬州,遍設直隸州,使之逐漸固定為界于省縣之間、與府地位相當的較有特色的行政區劃和地方政府,賦予了“作為行政機構的新意義”。與之相應,清廷不斷調整直隸州知州的選任政策,變更選任方式,訂立選任資格,最終形成獨具特色的選任制度。針對直隸州的建制過程,真水康樹、林涓、傅林祥、李大海等已有深入研究;而對其人事管理方面,僅傅林祥《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》一文有所涉及。因側重點不同,兼之資料分布零散,有關直隸州選任的演變過程及其階段性特征,仍有挖掘的空間。筆者試在此基礎上,進一步拓寬檔案的搜集范圍,詳細梳理直隸州選任從出現、調整到定制的演變歷程,總結其階段性變化特征,動態分析繁簡缺分變化的本質,并簡要探究清代制度建設的特點,以期對清代地方政治制度史研究有所裨益。

一 縮大郡,改州制:直隸州選任之發軔

直隸州之制始于唐,宋元襲之。明朝立國后,為減少行政層級,改路為府,進一步把州分為直隸州、屬州兩種類型。其中,直隸州隸于省,是與府地位相當的第二級行政區劃;屬州轄于府,又

 (日)真水康樹:《雍正年間的直隸州政策》,《歷史檔案》1995年第3期。

 (日)真水康樹:《雍正年間的直隸州政策》,《歷史檔案》1995年第3期;《明清地方行政制度研究———明兩京十三布政使司與清十八省行政系統的整頓》,北京燕山出版社1997年版,第77—113頁;林涓:《清代統縣政區的改革———以直隸州為中心》,《中國歷史地理論叢》2004年第4期;傅林祥:《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》,《歷史檔案》2010年第4期;李大海:《“屬州視縣,直隸州視府”:明清州制新解》,《清史研究》2017年第2期。

 傅林祥:《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》,《歷史檔案》2010年第4期。

有轄縣和不轄縣之分。但在品級和選任政策上,二者并無區別。萬歷《大明會典》記載,各州知州為從五品,由知縣升,升同知。

終明一代,直隸州的設置較少,且分布極不均衡。截至明朝末年,除云南、貴州、廣西三省多為土直隸州且建置不穩外,其余12省僅設21個直隸州。清代沿襲之,順康兩朝鮮有變化。迨雍正年間,為清查虧空,盤查屬縣錢糧,各地開始大規模調整地方建制,成為雍正朝政治改革的重要內容。雍正二年(1724)三月,山西巡撫諾岷奏稱,“查晉省五府三州所轄州縣九十有四,隸平陽者三十四,隸太原者二十五,是太、平二府所轄,實居三晉之強半。而二府實征銀一百九十五萬余兩,又據通省三分之二,如欲逐一盤查,經年不能周其地。是以從前虧空累累,知府茫無覺察”。為更好地稽察二府錢糧,“惟有分隸之一法”。具體言之,即仿明代直隸州分隸之制,劃大郡為小府,升屬州為直隸州,將平陽府屬之臨晉、榮河、萬泉、猗氏4縣分隸蒲州直隸州,安邑、夏縣、平陸、芮城、垣曲5縣分隸解州直隸州,太平、襄陵、稷山、河津4縣分隸絳州直隸州,蒲縣、鄉寧2縣分隸吉州直隸州,大寧、汾西、永和3縣分隸隰州直隸州,太原府屬之樂平、盂縣、壽陽3縣分隸平定直隸州,定襄、靜樂2縣分隸忻州直隸州,五臺、繁峙、崞縣3縣分隸代州直隸州,河曲、興縣2縣分隸保德直隸州。如此“一經分理,則太、平二府所隸州縣各止十一,地近則易周,糧少則易核,不惟虧空漸可杜絕,即一切詞訟亦免守候,考試亦無跋涉之虞”。題上,吏戶二部議準可行,經皇帝裁奪,訂立在案。這是清代山西區域建制史上的一次重要事件,為其他省份調整地方行政建制提供了靈感和參照。隨后,直隸、河南、山東、江蘇、安徽、廣西、陜西等省亦仿照諾岷改制之法,升屬州為直隸州,改大府為小府,掀起一股大規模創設直隸州的浪潮。截至雍正三年八月,在短短一年半時間內,全國共新設直隸州50余缺,一舉奠定了清代直隸州的規模和形制。

清代直隸州之設,從明代沿襲而來,地位雖高于屬州,但其選任仍與屬州相同,由吏部掣簽補授。10 迨數額大增后,直隸州就成為一個數量可觀的群體,沿循舊制還是創設新例,吏部并無統一規劃,全憑各省酌量籌劃,因地制宜,靈活操作。有的省份請求由皇帝欽定補授,有的省份題請由本省督撫于屬員內揀選升調,有的省份則建議題調和欽簡合而行之。但無論是欽定、外補抑或兼而行之,均是從直隸州的特殊性入手,排斥由吏部掣簽補授。

針對各省提議,吏部亦未考慮成熟,或揀發,或外補,或簡授,因省而異。鑒于直隸州的重要性及選任方法雜亂紛繁的現狀,雍正二年十月,太仆寺少卿繆沅向皇帝奏言:

近見直省督撫因府治遼遠,請旨改直隸諸州分轄近縣,以便就近盤查,無鞭長不及之慮,

 郭潤濤:《明代“州”的建設與特點》,王天有、徐凱主編:《紀念許大齡教授誕辰八十五周年學術論文集》,北京大學出版社2007年版,第120—145頁。

 (明)申時行等修:《明會典》卷10《吏部·稽勛清吏司》,中華書局1989年版,第65頁。

 (明)申時行等修:《明會典》卷15《戶部·州縣一》,卷16《戶部·州縣二》,第90—109頁。

 (日)真水康樹:《明清地方行政制度研究》,第85、87頁。

 傅林祥:《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》,《歷史檔案》2010年第4期。

 中國第一歷史檔案館編:《雍正朝內閣六科史書·戶科》,第9冊,廣西師范大學出版社2007年版,第254—256頁。

 中國第一歷史檔案館編:《雍正朝內閣六科史書·戶科》,第10冊,第340頁。

 中國第一歷史檔案館編:《雍正朝內閣六科史書·戶科》,第10冊,第339—342頁。

 (雍正)《大清會典》卷25《戶部三》,沈云龍主編:《近代中國史料叢刊三編》,臺北文海出版社1994年版,第1135—1226頁。

10 清制規定,凡地方官員選任,分為兩等:一是督、撫、布、按等高級官員,初由九卿會推,康熙初年改由吏部開列名單,具題請旨簡授,謂之開列。二是道府以下官員,由吏部負責,每月一次,掣簽補授,謂之月選。從康熙中期開始,中下級官員的選任又有分化:道員和知府,因地位較高、職掌重要,改由皇帝欽定;海疆、苗疆、邊遠等特殊地區的官員,則從月選體系中獨立出來,改由督撫在外揀選人員,具題補授,謂之題補(因在外選任,又稱外補)。

誠為留心地方。但州名直隸,則與府治一體,現在州縣未分直隸之時,平時同寅比肩,交往習熟,一旦管轄,保無有彼此通融、瞻徇情面之弊?!加抟詾?,事經創始,名器宜重,與其更換于后,不如選擇于前。查該州有稽察錢糧、管理刑名之責,與知府無異。請皇上敕部,凡遇直隸知州等缺,同道府一體,請旨保舉,引見特放,以清吏治,以重循良。至現在督撫保題之員,果系才能操守出眾,皇上引見,分別調補。即遇有直隸州知州缺出,仿道府選任之法,由吏部揀選人員,帶領引見,請旨欽定。

奏上,奉旨令吏部議奏。吏部認為,先前直隸等省補授新改直隸州知州時,即令請旨揀選補授,與繆沅所奏相合。但關鍵是,揀選人員“必得才守兼優、歷練賢能之員,方克勝任”,而現在到吏部“投供驗到候補、候選知州,多系捐納初選之人,揀選發往,未必即能稱職”,遂議定,嗣后直隸州知州缺出:

令該督撫于本省知州內揀選賢能之員題明調補。如知州內無可調之員,即知縣一官,亦系正印臨民之吏,日理刑名、錢谷,其事權原與知州無異,即令于知縣內擇才守素著、明敏練達者,保題升補,庶未調之州縣可冀其共深勉勵,已調之州縣更必益加鼓舞,于吏治、民生均有裨益。

與原由吏部揀選欽定之例不同,新定條例將直隸州知州全部改為在外揀選題調,先在知州內揀選調補,無人時再從知縣內揀選題升,升調兼行,以調為主,初步確定直隸州知州的選任方法。

二 核官缺,分題選:直隸州選任之調整

無論調補、題升,均由督撫在外揀選,這是直隸州知州選任初期的特點。與吏部月選掣簽相比,督撫外補無疑能夠糾正掣簽的弊端,做到為缺擇人,量才授官,利于地方治理。但時間一長,外補逐漸暴露出問題。一方面,督撫掌握屬員的升調大權,以“一己之好尚”,保題任其喜怒,易啟迎合之弊;另一方面,各省皆有外補之缺,“缺出之時,不得不就本省人員揀選升調”,“是以每一缺出,前擢后推,此更彼調,以致屬員不能久于其任”,對選任秩序造成沖擊,并與久任理念格格不入。

乾隆十二年(1747)清廷頒布上諭,“從來親民莫切于縣令,而知府表率一郡,職任尤重,欲望其政平訟理,易俗移風,非久于其任不可”,下令大學士會同九卿詳議對策,“酌定年限,示以優敘”,激勵官員久任。經過酌商,大學士九卿一致認為,外補缺額過多是官不久任的主要原因,故在酌定年限之前,應先約束督撫的外補權限,“通行各該督撫,將現在所定道、府、同知、通判、州、縣應題應調各缺,悉心詳核,逐一更正,造冊奏報”,再議辦法。而外補缺中,直隸州知州是個特殊群體,“向系不歸部選”,故大學士九卿又補充建議,“直隸州知州各缺,不便概留在外為州縣升遷捷徑,應令一并分別酌定”。

 中國第一歷史檔案館編:《雍正朝漢文朱批奏折匯編》,第33冊,江蘇古籍出版社1989年版,第841—842頁。

 中國第一歷史檔案館編:《雍正朝內閣六科史書·吏科》,第15冊,第547—548頁。

 《清高宗實錄》卷4,雍正十三年十月乙亥,中華書局1985年版,第219頁。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,大學士張廷玉奏為遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,檔號:04—01—01—0156—008。

中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,大學士張廷玉奏為遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,檔號:04—01—01—0156—008。

中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,廣東巡撫岳濬題為核定更正南海等縣應題應調各缺事,乾隆十三年四月二十八日,檔號:02—01—03—04578—003。

接到諭旨后,除奉天、山東、浙江、江西、湖北、云南、貴州等7?。ǜo直隸州外,其余12省均認真審核直隸州缺分,將結果奏報上來。其中,陜西6缺,改部選1缺;山西10缺,改部選4缺;湖南4缺,改請旨2缺、部選1缺;河南4缺,均留外補;甘肅3缺,改部選2缺;直隸

6缺,改部選1缺;福建2缺,改部選1缺;廣西1缺,留外補;廣東3缺,均留外補;江蘇3缺,均留外補;安徽5缺,改部選3缺;四川9缺,改部選2缺??傆嫞保彩∷鶎伲担吨彪`州缺,議歸部選者14缺,題請欽簡者2缺,仍留外補者40缺,變動幅度占總額的29%。

迨各省匯齊,吏部一面解釋直隸州的選任現狀,議駁欽簡之請,整合選任之法,一面訂立直隸州的部選章程,確定選任資格、任用程序和月選班次:

查直隸州知州,各省請歸部選者共十六缺,惟湖南之郴州、澧州,該撫題請改為請旨。查直隸州知州向無請旨補放之例,亦無部選之人,如遇各省奏請揀補,吏部奏明,于六部主事內保送引見補授。今直隸州知州員缺既有請歸部選者,亦應照此例以主事選用,不便開列缺單,請旨補放。其應選直隸州之主事,臣等公同酌議,先將六部滿漢主事令各部堂官秉公揀選保送,吏部匯齊人數,帶領引見,記名后,遇有缺出,按伊俸次,照郎中外用道府之例,歸于雙月,以一滿班、一漢班輪流間用。至應補直隸州知州人員,到部歸于單月補用。

這是對清代直隸州選任政策的重要調整。此后,直隸州選任從盡由外補變為外補、內選并行。三 調品級,定升調:直隸州選任之定制帝制中國,固定的編制、職掌、轄區、衙署和品級,是衡量一級地方政府完善與否的重要標準,直隸州亦不例外。清廷在設置直隸州缺分時,均明定其行政編制和辦公衙署,劃定其職責權限和管轄區域,唯獨在品級上較為含混,令仍襲明制,為從五品,與屬州雜糅在一起,地位較為尷尬。這不僅影響直隸州的職掌地位、公文格式和見面禮儀,更會影響直隸州的選任資格、銓補模式和晉升途徑。

乾隆十六年,吏科給事中朱若東奏言:“查直隸知州一缺,既膺表率之司,又有地方之責,非賢能之員,不能稱職。是以定例,于各部主事及府屬知州內揀選保題擢用。但其品級升遷仍與府屬知州相等,似少區別,且仍推升同知,是以賢能之員反置之閑散之地,于人才亦覺可惜。雖近日多有補授知府者,然系皇上特恩,未敢援為定例?!苯ㄗh酌量辦法,“將直隸州知州品級、升遷,與府屬知州稍示優異”。但吏部認為,現有政策有其合理性,惟遷轉時可以酌量變動:“嗣后直隸州知州,與同知一體較俸升用知府,不必與府屬知州較俸仍升同知,至品級仍可照舊”。這是一個折中方案,誠如傅林祥所言,“朝廷看到了直隸州知州工作的重要性,因而改變了直隸州知州的晉升途徑”。

乾隆三十一年,安徽布政使富尼漢再次奏請調整直隸州品級。與朱若東強調直隸州之繁要不同,富尼漢則從官僚體制立論,綜合考察直隸州的職掌、地位與選任條例的內在矛盾,理由更為

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,大學士張廷玉奏為遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,檔號:04—01—01—0156—008。

 (雍正)《欽定吏部處分則例》之《欽定漢品級考》卷2,故宮博物院編:《故宮珍本叢刊》第281冊,海南出版社2000年版,第548頁。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,吏科給事中朱若東奏為官員赴任文憑及一切銓除推升引見舊制不周宿弊久延敬陳管見事,乾隆十六年閏五月二十五日,檔號:04—01—01—0203—042。

 《清高宗實錄》卷393,乾隆十六年六月己未,第161頁。

 傅林祥:《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》,《歷史檔案》2010年第4期。

充分:

竊照直隸州一官,躬膺表率,體制與知府相等。而本任并有專轄地方刑錢各務,較知府為繁,所以遇有應題缺出,定例于本省知州內揀選調補。如無可調之員,即于知縣內保題升用,歷經遵循在案。惟是奴才查外省調補人員,凡銜缺相當者,均毋庸送部引見,惟知州調補直隸州,例應送部引見請旨。誠以直隸州與府屬知州品級雖同,體制各別,名雖調補,實與升用無異。但例內止載調補字樣,而送部引見則又似升非調,辦理似屬兩歧。

在此基礎上,富尼漢又考察了現有品級體系,提出直隸州新的品級認定標準和升轉辦法:

伏查直隸州有管轄屬縣之責,體統、規模與知府等,其品級自亦應較府屬知州量為加優。查各府同知系正五品,知州系從五品,奴才愚見,可否仰請皇上敕部,將直隸州知州照同知之例改為正五品,其府屬知州品級仍照舊從五,嗣后遇有直隸州應題缺出,請于本省知州、知縣內一體揀選題升,送部引見,恭候欽定。

奏上,奉旨令吏部議奏。經吏部議準,訂立在案。此后,直隸州知州的品級升為正五品,成為府屬知州之上、與同知品級相當的一級職官。不僅地位、俸祿有明確的保障,亦與升轉條例相合,是真正的從知州升為直隸州知州。

隨著直隸州知州品級的確定,其選任資格亦趨于定制。前已有述,從乾隆十三年開始,直隸州之選任分為內選、外補兩途,前者由吏部于主事內揀選引見補授,以六部滿漢主事為候揀對象;后者由督撫于所屬州縣內揀選升調,以知州、通判、知縣為候揀對象。為防止各省揀選乏人或濫升濫調,吏部又規定:“嗣后各省直隸州知州缺出,該省應調、應升無人奏請揀補者,由各部院堂官于主事內揀選才干之員,咨送吏部,帶領引見補授?!?sup>至此,直隸州知州就成為各部院滿漢主事遷轉的重要對象。

按照慣例,六部主事僅內升本部員外郎,“欲其留心部務,漸臻諳練”,“以成允厘百工、庶績咸熙之治”。而主事分布較廣,除六部外,其他衙門亦有設置,還有與主事升轉相同之經歷、都事、寺丞、署正等官,此時僅于六部主事內揀選外升,一定程度上將影響六部司員的整體素質和官場風氣,亦會造成銓法的不公。乾隆十五年七月,掌福建道監察御史陸秩奏請皇帝“敕下部議,或相間補用,或另立一班,總期為員外、郎中預留地步,如此則司員皆老成干練,而人材卓有可觀”。奏上,吏部遵旨議定:“嗣后遇有直隸州知州缺出,除六部滿漢主事照舊保送外,其各衙門滿漢主事及品級升轉與主事相同之宗人府經歷、都察院都事、經歷、大理寺寺正、太常寺滿寺丞、光祿寺滿署正等,俱令各該堂官一體揀選保送,吏部匯齊,帶領引見,恭候皇上記名補用?!?sup>直隸州知州的候選資格又發生變化。

與舊例相比,新例全面考慮了各類主事的仕途,卻未兼顧不同衙門之間的職掌差異。乾隆四十一年九月,乾隆帝諭曰:“六部主事分辦部務有年,事多諳練,京察時經該堂官保列一等,必擇其

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,安徽布政使富尼漢奏請敕部將直隸州知州照同知例改為正五品并定議相關公文改用等情事,乾隆三十一年十二月二十五日,檔號:04—01—12—0122—036。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,安徽布政使富尼漢奏請敕部將直隸州知州照同知例改為正五品并定議相關公文改用等情事,乾隆三十一年十二月二十五日,檔號:04—01—12—0122—036。

 《清高宗實錄》卷779,乾隆三十二年二月戊午,第569頁。

 《清高宗實錄》卷312,乾隆十三年四月庚申,第112頁。

中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,大學士兼管吏部事務傅恒題為遵議掌福建道監察御史陸秩題請揀選部院衙門員外郎按缺題補各直省官缺事,乾隆十五年八月初七日,檔號:02—01—03—04805—002。

中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,大學士兼管吏部事務傅恒題為遵議掌福建道監察御史陸秩題請揀選部院衙門員外郎按缺題補各直省官缺事,乾隆十五年八月初七日,檔號:02—01—03—04805—002。

才猷卓越之員,以之升補直隸州知州,自堪勝任。至太仆寺等衙門主事及與主事升轉相同之經歷、都事、寺丞、署正等官,平日本無事可辦,遇京察之年,該堂官只就其循分供職者列為一等充數,實非六部主事可比,一旦驟膺直隸州之選,必致竭蹶貽誤?!奔嬷傲刻霉俦姸?,就本部滿漢主事內甄核保舉,原可得人,若小衙門,堂官不過數人,且系三四品京官,其保舉本不能如六部尚書、侍郎之明公。且所屬主事等員數無多,不過因地取材,安能名稱其實”。遂令軍機大臣會同吏部妥議章程,具奏請旨。

接到諭旨后,軍機大臣立即會同吏部官員酌商,于當月議復具題,明確規定了直隸州知州的保送資格、選任程序和銓選班次,使直隸州部選之法最終確定下來。

保送資格:嗣后直隸州知州均于六部主事內京察一等者,保送引見補授。六部之外,步軍統領衙門時有審辦緝捕案件,事務亦繁,所屬主事內每有諳練出色、京察一等之員,亦可保送。至于太仆寺等衙門所屬滿漢主事及與主事升轉相同之經歷、都事、寺丞、署正等官,非六部主事出色者可比,應先保送以六部主事調補,調補后歷俸期滿,若有才具出眾之員,再行保薦直隸州知州。

選任程序,分三步進行:第一步,遇京察之年,各部院擬定等第,將主事內保列一等者帶領引見,請旨欽定,登記在冊;第二步,各堂官再于一等記名人員內秉公詳核,出具堪勝外任切實考語,交由吏部帶領引見,請旨欽定,以直隸州知州記名在案;第三步,歸入月選,統較歷俸長短,按照班次,掣簽補授。

銓選班次:直隸州知州銓選班次,原“系一滿、一漢、一捐納三項輪流間用。今滿漢升班既改用京察一等人員,恐滿漢人數多寡不一,難以分班銓選。應請嗣后即改為二升班、一捐納,其升班內將滿漢人員合為一班,統較主事本任歷俸先后,輪流選用”。

不僅如此,外補直隸州之資格也有調整?!跋蚶彪`州要缺不準同知調補”,乾隆三十二年,經河南布政使佛德奏請,吏部議定嗣后“直隸州缺出,無現任知州、知縣升調之員,準其于同知曾任州縣正印內調補”,擴展了直隸州的外補資格。

四 繁簡制下直隸州缺分之動態分析

論及清代地方官員選任,就不得不提“沖繁疲難”制度,這是清代劃分地方行政等第和選任方式的重要制度。此制由廣西布政使金鉷于雍正六年提出,經吏部議復,雍正帝裁決,于雍正九年訂立在案。該制度規定,凡道員、知府、同知、通判、知州(包括直隸州、散州)、知縣,均以“沖”

(地當孔道)、“繁”(政務紛紜)、“?!保ㄙx多逋欠)、“難”(民風刁悍、命盜案多)四項為標準,將地方官缺分為四等:四項俱全者為“最要缺”,兼有三項者為“要缺”,兼有二項者為“中缺”,僅有一項或四項俱無者為“簡缺”。并規定:最要缺、要缺之道員、知府,由吏部開列缺單,請旨補授;同知、通判、知州、知縣,由各該督撫揀選人員,具題補授;中缺和簡缺之道、府、同、通、州、縣,歸吏部月選。如此,以“沖繁疲難”標示官缺繁簡,“最要缺、要缺、中缺、簡缺”標示等級高低,“請旨、題補、月選”標示官員的選任方式。作為清代一級地方政府,直隸州當然也不

 中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折,著軍機大臣會同行在吏部議奏保舉直隸州知州章程事諭旨,乾隆四十一年九月十三日,檔號:03—0157—062。

 中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折,大學士舒赫德等奏為遵旨會議吏部議改主事保送直隸州知州事,乾隆四十一年九月十六日,檔號:03—0157—069。

 《清高宗實錄》卷799,乾隆三十二年十一月庚申,第785頁。

 劉錚云:《“沖、繁、疲、難”:清代道、府、廳、州、縣等級初探》,《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》第64本第1分;張振國:《論清代“沖繁疲難”制度之調整》,《安徽史學》2014年第3期。

例外。但因職掌緊要、地位特殊,又具有其他官員群體所不具有的特殊性。分析這一普遍性和特殊性,可以加深對直隸州知州選任特征的認識,亦可深化對清代地方行政等第和選任制度的把握。

“沖繁疲難”制度訂立后,又于雍正十二年、乾隆七年兩次進行調整。然而,無論是雍正九年、雍正十二年還是乾隆七年,在訂立、調整地方官缺時,吏部和地方督撫均把直隸州知州抽離出來,予以特殊對待,全部外補。如乾隆十二年調整直隸州選法之前,河南省所屬許州、汝州、陜州三直隸州,山西省所屬沁州直隸州,均系二項中缺,遼州、吉州、隰州三直隸州均系一項簡缺,按照“沖繁疲難”制度規定,應歸部銓選,但因是直隸州,盡歸外補。這一劃分方法,不僅影響到當時直隸州的缺分擬注,對后來直隸州的缺分定等和選任方式亦產生重要影響。

乾隆十三年,為限制外省頻繁更調,乾隆帝采納九卿建議,將簡缺直隸州改為部選。然“沖繁疲難”四項中的任何一項都極易受到自然環境、社會生態和政治形勢的影響,隨時局變化原先政務紛紜、命盜案多之繁缺,可能會變為政務簡單、民風淳樸之簡缺,反之亦然。與之相應,官缺等級也會隨之變化,進而影響到選任方式的變化。如陜西鄜州直隸州一缺,原定為沖項中缺,在外題補。乾隆十二年,巡撫徐杞以該州遠離通衢,題請改為四項俱無之簡缺,歸部銓選。再如廣西郁林直隸州一缺,原定為繁難二項要缺,在外題補。乾隆五十年,巡撫孫永清以該州政務稍簡,治理較易,改為中缺,歸部銓選。然至道光二十三年,巡撫周之琦奏稱,近些年該州“生齒日繁,一切命盜案件數倍于前,其所屬四縣內如博白、北流等處,多系繁難之缺,彈壓撫綏,在在均關緊要”,建議改為沖繁難兼三要缺,在外揀選題補。

選任方式的變化,究其本質是選任權力的調整,外補還是內選,直接決定官員選任是權歸督撫還是權歸吏部,故在缺分調整的背后,實際是央地之間復雜的人事較量和權力博弈,這從上舉案例即可看出。而最典型者,莫過于湖南省之改缺。乾隆十三年,經湖南巡撫奏請,九卿議復,將郴州、澧州、桂陽三直隸州均改歸部選,訂立在案。越四年,湖南按察使沈世楓即奏,各省直隸州缺分重要,繁難緊要過于知府,以湖南之郴、桂、澧、靖四直隸州而言,靖州為苗疆要地,“郴、桂則民俗刁悍,澧州則川楚通衢,本州事務既以不簡,而所轄各邑一切彈壓、總理、審轉、申詳之事,更屬殷繁”,尋常部選主事多不勝任,應“先于曾經外任之主事及在部候補由州縣升授之同知、通判內,揀選引見升調;如無其人,則于各省卓異之通判、知州、知縣推升”。雖未明確奏請改歸外補,但其強調主事的外任資歷和外升官員的考績等第,已將背后的訴求表達出來。奏上,吏部以

“各部院所辦皆系各省案件,內外均屬一體”為由,將之駁回。

乾隆二十四年十一月,湖南布政使許松佶奏稱,“郴、桂兩州,除民事、吏治外,俱兼管銅鉛錫礦事務”,“必得熟悉風土、耳濡目染、留心有素之員承接辦理,方不至于茫無頭緒”,而部選人員多未諳練,辦理不善,竭蹶叢脞,致使奸弊叢生,利源堵塞。奏上,乾隆帝沒有像往常那樣令吏

 張振國:《論清代“沖繁疲難”制度之調整》,《安徽史學》2014年第3期。

 中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,河南巡撫碩色題請將陽武封邱二縣官缺留為本省題補事,乾隆十三年正月二十二日,檔號:02—01—03—04556—012;山西巡撫準泰題為遵旨詳核道府同知通判州縣各缺逐一更正事,乾隆十二年十二月十八日,檔號:02—01—03—04529—007。

 中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,陜西巡撫徐杞題為遵旨詳核繁簡各缺逐一更正事,乾隆十二年十二月十六日,檔號:02—01—03—04528—013。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,廣西巡撫周之琦奏請準將郁林直隸州改為沖繁難要缺等各缺事,道光二十三年四月二十五日,檔號:04—01—12—0460—037。

中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,大學士署理吏部事務來保題為遵議湖南按察使沈世楓題酌籌升補直隸州知州之法事,乾隆十七年十月二十八日,檔號:02—01—03—04968—012。

中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,大學士署理吏部事務來保題為遵議湖南按察使沈世楓題酌籌升補直隸州知州之法事,乾隆十七年十月二十八日,檔號:02—01—03—04968—012。

部議奏,而是直接諭令交湖南巡撫馮鈐議奏。慮及乾隆帝對久任政策的重視,兼之二州剛改歸部選不久,馮鈐否決了許松佶的提議,裁定二缺“仍歸部選,無庸更張”。

但這并未結束,乾隆四十年十月,署理湖廣總督陳輝祖、護理湖南巡撫敦福再次將更改直隸州缺分一事提上議程:澧州直隸州“系京滇通衢,入省門戶,境內馬驛三站,差使往來絡繹不絕,且復濱臨洞庭大湖,堤垸修防,最關緊要,兼之港汊紛歧,盜匪出沒靡常,民刁俗悍,訟獄倍于他邑”,“所屬復有石門、慈利、安鄉、安福、永定五縣地方,一切刑錢事務在在紛繁,均須該州稽查督辦”,“必得才堪肆應、老成練達之員,方能辦理裕如,藉資整頓”。而部選人員于地不熟,亟需進行調整,“所有澧州一缺,應請照舊改為題缺,于現任丞倅州縣中擇其才守兼優、歷練老成之員奏請補用,庶于要地有裨”??紤]到澧州的復雜性,乾隆帝特許將澧州改為外補。經過多次博弈,湖南省最終得到皇帝欽準,將澧州直隸州重新改為外補。

受此次改缺之鼓勵,乾隆四十二年,巡撫顏希深奏請將郴、桂二直隸州改為題缺,在外題補。奏上,吏部嚴詞拒絕了湖南巡撫的訴求,認為各省都是從地方權力出發,企圖將直隸州都改歸外補,使部選直隸州缺分漸歸于無。同時,又從銓選格局和仕途平衡出發,認為各省改缺的做法有礙六部主事及在部應補、指捐人員的仕途,不利于選任體系的穩定,將其議駁。

此次受挫并沒有動搖湖南省改缺的決心。乾隆四十四年三月,新任巡撫李湖再次奏請,“郴州壤接廣東,為滇黔川楚等省赴粵孔道,本境兼有銅鉛煤錫等礦,俱責成該州管理,民情糅雜,案牘糾紛”,整理不易,“非才猷干練、熟諳風土之員不能勝任”,須仿照澧州直隸州之例,改為在外揀選題補。不過,為均衡銓選格局,李湖建議將另一題缺———寶慶府理瑤同知改為部選,與之互換。吏部因其未改變外補與部選之間的權力平衡,予以議準。這樣,湖南省就以減少一外補缺的代價,換取了郴州直隸州選任方式的再次調整。

另一選缺直隸州———桂陽州,亦于道光二十一年(1841)四月,經巡撫吳其濬具奏,改為繁疲難兼三要缺,由外揀員調補,并將在外調補之麻陽縣一缺改為專難簡缺,歸部銓選,訂立在案。

這樣,經過多次奏請,湖南省最終將澧、郴、桂三選缺直隸州悉數改為外補。這是清代改缺史上的典型案例,通過這一案例,我們可以看出地方、吏部、皇帝三者之間的互動和博弈:地方多以職掌繁要、治理需人為由,題請調整選任方式,改部選為外補;吏部則借詞為平衡缺分配額、穩定選任秩序,駁回督撫所請,仍舊部選;皇帝居中掌控,或認可外省所奏,或同意吏部議復,或令多方酌商,以保證決策適宜和權力均衡。于是,在皇帝的居中掌控下,地方達到了自己的訴求和目的,吏部亦保障了“天部”的地位,維持了內外權力分配的動態平衡,皇帝更是維護了自身的無上

 中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折,湖南巡撫馮鈐奏議許松佶條陳郴桂兩直隸州改題缺等事,乾隆二十五年二月十九日,檔號:03—0052—003。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,湖南巡撫馮鈐奏為直隸州知州宜循知府之例引見等敬陳管見事,乾隆二十五年二月十九日,檔號:04—01—01—0243—028。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,署理湖廣總督陳輝祖奏為敬陳州缺難治情形請將澧州直隸州知州照例仍歸揀選題補事,乾隆四十年十月二十四日,檔號:04—01—12—0167—124。

 中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,署理吏部尚書德保題為遵議湖南題請郴州直隸州知州改為在外題補事,乾隆四十四年四月二十七日,檔號:02—01—03—07231—009。

 中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,署理吏部尚書德保題為遵議湖南題請郴州直隸州知州改為在外題補事,乾隆四十四年四月二十七日,檔號:02—01—03—07231—009。

 中國第一歷史檔案館藏內閣吏科題本,署理吏部尚書德保題為遵議湖南題請郴州直隸州知州改為在外題補事,乾隆四十四年四月二十七日,檔號:02—01—03—07231—009。

 中國第一歷史檔案館藏宮中朱批奏折,湖南巡撫吳其濬奏為桂陽直隸州知州并麻陽縣知縣今昔繁簡不同請照例互改治理事,道光二十一年四月二十三日,檔號:04—01—12—0455—060。

權威,確保統治秩序的穩定。

此后,各省官缺漸次穩定,迨宣統三年(1911),清代共設直隸州76缺,除浙江、奉天、黑龍江三省無直隸州缺,吉林省所屬之伊通直隸州因新設不久未定缺分等級外,其余75缺中,外補61缺,占總額的81.3%,較之乾隆十三年的71.4%提高了10個百分點。這一方面說明,直隸州已遍布絕大多數省份,成為清代成熟穩定的地方政府和行政區劃;另一方面也說明直隸州知州之選任,始終以外補為重,并伴隨直隸州缺分的增設與改動,外補比例越來越高。

五 結語

綜上可見,直隸州知州之選任經歷了復雜的變化過程。首先,經歷了從一般到特殊再到一般的演變過程。直隸州知州之選任,初襲明制,與同知、通判、屬州知州、知縣一起,由吏部月選,掣簽補授。雍正年間,隨著缺分的大量添置,倏然變得特殊起來,因省而異,條例紛紜。面對復雜的現狀,地方、吏部和清廷一步步摸索,先定為盡數外補,復改為外補、內選并行,再升為正五品,后又變更選任資格,經過不斷調整,最終將直隸州知州這一特殊的選任群體融入清代官員選任的大體系之中,達致特殊性和普遍性的統一。其次,經歷了從變動不居到動態平衡的演變過程。直隸州初設時,超脫制度之外,繁簡等級與選任方式因缺而異,因時不同,變化較為頻繁。乾隆年間,統以“沖繁疲難”核缺定等,將缺分穩定下來。經過不斷角力,清廷最終轉換策略,訂立繁簡互換例,在避免缺分僵滯固化的同時,保證了選任權力的動態平衡,達致穩定性和動態性的統一。最后,經歷了多種勢力紛繁復雜的互動博弈過程。隨著直隸州的大量涌現,地方、吏部和清廷三方勢力均參與進來,推動直隸州選任的變動。其間既有地方大員、朝中臣僚之奏請,又有部院長官之議復,更有皇帝之決策,紛繁交織。循規、權變、調適、守制雜糅在一起,舊例、提議、變更、新例一輪又一輪,呈現出督撫、吏部和皇帝之間復雜密集的權力博弈,及君主專制體制下央地之間新型的互動關系。


① 內閣印鑄局編:《宣統三年冬季職官錄》,沈云龍主編:《近代中國史料叢刊(初編)》,臺北文海出版社1968年版。


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