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清代的鄉官論與制度選擇
作者:胡恒 責編:

來源:《歷史研究》2020年05期  發布時間:2021-06-15  點擊量:17
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中國正式官僚機構設置至縣而止,故有“皇權不下縣”之說,那么縣以下的權力結構、運行機制是怎樣的,就成為學界長期關注的焦點問題。學界常常將研究視角延伸至縣以下社會,并將其與縣以上以官僚制為核心的國家對應起來,尋求兩者之間的互動關系,無論是“地域社會論”或是“鄉紳社會論”、“地方自治論”莫不由此前提出發。

當然,學界對縣以下是否存在官僚系統是有爭論的,但并無異議的是,歷史時期國家曾在縣以下設置過為數甚多的或為官、或為役的基層組織人員,學界對其制度流變、組織形式,或其結構、來源及與官府、士紳的關系進行了諸多研究。A但在一些關于歷史時期國家與社會關系概括性、描述性的概念中,這批基層人員往往被忽視,以至類似“皇權不下縣”的論說并未議及他們的性質和地位。黃宗智注意到中國地方行政的基層單位是縣,地方社會為精英所領導,縣衙以下大量行政事務由不領薪俸的“準官員”鄉保等施行,在這個層次,正式與非正式、官方與非官方的各種制度策略性交叉使用,構成一個模糊的“第三領域”。B羅志田將大一統王朝對官僚系統擴張的限制和州縣以下推行的放任政治稱為“郡縣空虛”,他將這一現象的出現歸因于秦漢、隋唐兩次大一統的形成,即前者確定了強本抑末的指導性思想,后者則以隋廢鄉官為標志,明確“官”止于州縣;“郡縣空虛”局面的形成,為宋以后儒學“禮下庶人”提供了空間,也為鄉紳社會的形成奠定了基礎。隋廢鄉官成為中國地方社會歷史走向的一次關鍵改革,其影響在于切斷了鄉官在官場中的上升之路,最終促成朝廷對民間事聽民之所自為,教化之權不在上而在下的局面。C

學界多注意到清代發生的若干深刻變化,地方治理模式與前代也有明顯不同,如在保持行政官員數量穩定的前提下,將州縣佐雜官員分防到地方并分劃轄區,試圖建立縣下一級政權以為應對之策。D這就意味著官僚制已不再受官治止于縣的約束。與此同時,關于是否在縣以下恢復鄉官制,以聯絡上下之情,顧炎武等在封建郡縣之辨的反思中也多有討論。值得留意又容易被忽視的是,皇帝與官員群體也曾在政策層面對鄉官設置與否予以關注,在雍正年間及戊戌變法、清末新政時有過多次辯論,戊戌時期甚至波及幾乎所有在京官員,他們對鄉官的認知對于制度選擇顯然更具決定意義,不應被排除在討論范圍之外,否則不易看出鄉官置廢背后的多元面相。不同時段、語境對鄉官討論重心的變化,正反映了清代治國理政理念重大轉變的某些側面。追蹤各方尤其是官方關于鄉官的討論,正是理

A歷代鄉村制度差別甚大,但常被籠統概括為“鄉里制度”。參見趙秀玲:《中國鄉里制度》,北京:社會科學文獻出版社,1998 年;戴炎輝:《清代臺灣之鄉治》,臺北:聯經出版事業公司,1979 年。

B黃宗智:《中國的“公共領域”與“市民社會”?——國家與社會間的第三領域》,黃宗智主編:《中國研究的范式問題討論》,北京:社會科學文獻出版社,2003 年,第 260288 頁;《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時代》2008 年第 2 期。

C羅志田:《地方的近世史:“郡縣空虛”時代的禮下庶人與鄉里社會》,《近代史研究》2015 年第 5 期;《隋廢鄉官再思》,《社會科學研究》2015 年第 1 期。

D 胡恒:《“皇權不下縣”的由來及其反思》,《中華讀書報》2015 11 4 日,第 5 版。

解清代基層政治的關鍵因素之一,而這尚未得到學界足夠的重視。A本文將依照時間順序,系統梳理清朝各時期圍繞鄉官問題展開的重大爭論,力圖揭示這些爭論背后的思想背景與政治變遷。

一、雍正七年的鄉官議與封建郡縣論之關系

在經歷雍正帝即位初年大刀闊斧的改革后,各領域的制度架構基本穩定下來。雍正七年(1729),御史龔健飏奏請重設鄉官,“請州、縣自牧令、丞、尉而下,于東西南北四鄉,各設鄉官一員,取用本鄉之人,以資治理”。B鄉官是中國傳統上的基層官員,通常被認為源于《周禮》,漢代三老、嗇夫、有秩皆是鄉官的代表。C 鄉官之治一直持續到隋唐時期始廢,再未恢復。D要向皇帝建言恢復一個已中斷千余年的舊制,自然非同尋常。

雍正帝有所心動,轉令鄂爾泰、田文鏡、李衛、尹繼善、費金吾、謝敏各抒己

A 關于清代鄉官的討論主要有朱淑君:《清末鄉官議設初探》,《首都師范大學學報》2012 年第 3 期;朱淑君、姜文:《清代中晚期鄉官議設初探》,《蘭州教育學院學報》2012 年第 2 期。黃東蘭《近代中國地方自治話語試論》指出“顧炎武的‘鄉官論’可以說為清末中國的地方自治提供了思想資源”(賀照田主編:《顛躓的行走:二十世紀中國的知識與知識分子》,長春:吉林人民出版社,2004 年,第 14 頁)。太平天國時期的鄉官,學界也多有注意。

B 參見鄂爾泰《議州縣不必設副官鄉官疏》(雍正七年)所引內容,賀長齡輯,魏源編:《皇朝經世文編》卷 18《吏政四·官制》,《魏源全集》,長沙:岳麓書社,2004 年,第14 冊,第 180182 頁。

C鄉官”是對被納入官制體系的鄉里組織人員的概括性稱呼,其名稱及職能均極為繁雜,以秦漢時期最為典型,隋唐以后鄉里組織雖仍然存在,但已漸變為職役性質,故大多不再稱為“鄉官”。明清文獻中所見“鄉官”,除前述含義外,部分也指具有官僚身份賦閑家居的人(參見毛佩琦主編:《中國社會通史·明代卷》,太原:山西教育出版社, 1996 年,第 263 頁),如乾隆《鎮江府志》纂修名單里列有“鎮江府在籍鄉官:宣重光”(《中國地方志集成》之《江蘇府縣志輯》,南京:鳳凰出版社,2008 年,第 27 冊,第

27 頁)。本文討論的“鄉官”是指前者。

D 學界對廢鄉官的年份存有爭議。隋文帝開皇三年(583)“罷州縣鄉官”,有學者認為這是廢除鄉里政權的鄉官,但濱口重國認為這里的“鄉官”指州官的僚佐,應當理解為廢除了州刺史自行辟用當地人為屬官的制度(濱口重國:《所謂隋的廢止鄉官》,劉俊文主編:《日本學者研究中國史論著選譯》第 4 卷《六朝隋唐》,夏日新等譯,北京:中華書局,1992 年,第 315333 頁),羅志田在《隋廢鄉官再思》中重申了鄉官為鄉里官員的見解。雷聞的《隋唐的鄉官與老人——從大谷文書 4026〈唐西州老人、鄉官名簿〉說起》再行討論,認為開皇三年所廢“鄉官”乃是州郡縣屬官,罷廢鄉里政權的“鄉官” 在開皇十五年(榮新江主編:《唐研究》第 22 卷,北京:北京大學出版社,2016 年,第 135 頁)。也有學者將廢鄉官視作從隋至唐逐漸發展的過程。本文將其定為寬泛的“隋唐時期”。

見。他對這份奏請重設鄉官的奏疏如此重視,恐怕并非事出無因。就在此前一年,曾靜案發,對雍正帝有很大的刺激。曾氏攻擊清朝統治的一個方面便是極言封建優于郡縣,而清廷不行封建之制:

所云“封建是圣人治天下之大道,亦是御戎狄之大法”者,只見得天下之大,一人耳目所及,心思所系,海隅之遠,必有遙隔不到之處。而天生人才,有圣有賢,有賢之大者,有賢之小者,類皆有治民之責,以圣統賢,以大統小,錯壤以居,事雖分于眾賢,政實頒于一人,此古之王者所以有封建之制……非若郡縣之此去彼來,彼此可以推委;且在任不久,視民常多泛而不親,即有極意為民,立為法制,然政隨人轉,新舊交遷,實不免于朝張暮弛之嘆,所以妄謂郡縣不如封建之好。A 曾靜所言封建與郡縣之利弊,帶有反對郡縣制下官員不久任、異地調轉,以致人地不宜的意味,應是受到呂留良等人的影響。封建與郡縣之爭并不是一個新問題,自秦立郡縣制以來便眾說紛紜。明末清初封建與郡縣之辨再度興盛,這自然與明亡的慘痛教訓有關,但這一時期對封建、郡縣的討論已不僅是對王朝采用何種體制的爭論,而帶有鮮明的反君主專制的色彩。B顧炎武等人倡言寓封建之意于郡縣之中,一定程度上超越了先前將封建與郡縣對立起來的討論模式,試圖在承認郡縣取代封建乃“勢”之必然的基礎上,容納封建的某些長處。

顧炎武將行封建之利以彌補郡縣之失的希望放在了縣及以下的治理上,他在《郡縣論》中建議縣令及以下官員“行辟屬之法”,“丞以下曰簿、曰尉、曰博士、曰驛丞、曰司倉、曰游徼、曰嗇夫之屬,備設之,毋裁。其人聽令自擇,報名于吏部;簿以下得用本邑人為之。令有得罪于民者,小則流,大則殺;其稱職者,既家于縣,則除其本籍。夫使天下之為縣令者,不得遷又不得歸,其身與縣終,而子孫世世處焉。不職者流,貪以敗官者殺。夫居則為縣宰,去則為流人,賞則為世官,罰則為斬絞,豈有不勉而為良吏者哉!”C與當時正在施行的郡縣制相比,顧炎武這套設計至少有兩個特點:一是知縣變為“世官”,“不得遷又不得歸”,故能專心于縣事,克服官員流動過于頻繁的弊端;二是縣級以下的多數官員用本地人為之,克服官員籍貫回避造成的人地不宜。D

A 《大義覺迷錄》,中國社會科學院歷史研究所清史研究室編:《清史資料》第 4 輯,北京:中華書局,1983 年,第 63 頁。

B 王家范:《重評明末“封建與郡縣之辨”》,《華東師范大學學報》2000 年第 4 期。

C 顧炎武:《郡縣論二》,《顧亭林詩文集》,北京:中華書局,1959 年,第 13 頁。

D 王汎森的解讀是,明末清初思想家眼中的“地方”是個空洞的構架,縣以下的政治等于是無治,只有胥吏偶爾下鄉,侵擾之事甚多,所以他們講“封建”實際是在強調厚植地方實力。(《清初的下層經世思想》,《晚明清初思想十論》,上海:復旦大學出版社,2004 年,第 331368 頁)

顧炎武在《日知錄》中借考證漢代“鄉亭”一職,再次表達了類似見解,他認為秦漢之制,大率十里一亭,亭有長,十亭一鄉,鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼,三老掌教化、嗇夫聽訟收賦稅、游徼循禁盜賊。顧氏又溯及《周禮》所載“黨正、族師、閭胥、比長”等官,認為“三代明王之治亦不越乎此也。夫惟于一鄉之中,官之備而法之詳,然后天下之治若網之在綱,有條而不紊”??上У氖恰八逦牡蹘熜淖児?,開皇十五年,始盡罷州郡鄉官”,進而提出“小官多者其世盛,大官多者其世衰”。A

筆者雖未見雍正七年龔健飏奏疏全文,但推測其可能受到明末清初類似“封建論”的影響,尤其是將選用本地人為官的范圍限定在“自牧令、丞、尉而下”,與顧炎武《郡縣論》的設計頗為相似。正因這份奏疏,一個思想史議題迅速轉化為政策性問題,無論是參與對象還是討論方式都發生了顯著變化。

自雍正帝令鄂爾泰等商議后,各人分別覆奏,但留存下來的只有鄂爾泰、李衛兩份回奏。在接到鄂爾泰奏疏后,雍正帝即批復“是與田文鏡、費金吾之論大概相同,惟尹繼善等之覆奏尚未到,此事可無庸議者”,B可見他們對鄉官認識的一致性。鄂爾泰等的主要意見是:一是對選用本鄉之人任職本鄉的批評。鄂爾泰認為

“遠離桑梓,可杜徇私、報復諸弊也”,如添設鄉官,“用本鄉進士、舉貢、生監、耆民人等,若輩世居其土,非親即故,內有恩有德,亦有怨有嫌,一旦令其群居民上,予以事權,無論假公濟私,施威市恩,料事所必有”。二是對州縣官不能分身故設鄉官的批評。鄂爾泰認為文人所稱頌的漢代三老、嗇夫、游徼之屬,朝廷所設鄉約、鄉保、總甲、總練之屬即是,不過名異實同罷了,故“不必增鄉官而堪以佐理者甚多……且鄉官既應設,則佐貳可裁;佐貳不可裁,則鄉官為冗”。李衛同樣認為“漢制其三老即今所設之鄉約、耆民也;嗇夫即今之保正、里書也;游徼即今之民壯、捕快也。在昔為官,在今為民,定制既久,不可強而更也”。三是所謂差役擾民,龔健飏認為設鄉官可免此弊,李衛提到:“但將一切錢糧、盜案、賭博、保甲、詞訟等事盡責成于鄉官之贊理,豈鄉官竟可不用一人,不差一役,以一手一足之力晝夜奔馳,逐事料理而錢糧無不清之尾欠,地方無漏網之穿窬,訟源清而官無塵牘,賭盜絕而比戶可封乎?”C

觀察鄂爾泰等與明末清初思想家所討論的鄉官制,其重心有微妙差異。一是同一概念的語義偏差。鄂爾泰等將清代鄉約、鄉保之屬與漢代三老比擬為“名異實

A顧炎武:《鄉亭之職》,顧炎武著,黃汝成集釋:《日知錄集釋》,欒保群、呂宗力校點,上海:上海古籍出版社,2014 年,上冊,第 185186 頁。

B《世宗憲皇帝朱批諭旨》(五)卷 125 12,景印文淵閣《四庫全書》,臺北:臺灣商務印書館,1986 年,第 420 冊,第 642 頁。

C 參見《世宗憲皇帝朱批諭旨》(八)卷 174 10,景印文淵閣《四庫全書》,第 423 冊,第 259 頁。

同”,是對鄉官之制的誤解?!叭稀睂儆诠俚男蛄?,可參與縣政,至隋初尚存。但隋唐廢鄉官后,縣以下雖依然存在各類名目繁雜的基層組織人員,但已不屬官的范疇,大體可歸為“職役”。馬端臨曾扼要記述了唐代以降基層人員由官而役的轉變:

“至唐睿宗時,觀監察御史韓琬之疏,然后知鄉職之不愿為,故有避免之人。唐宣宗時,觀大中九年之詔,然后知鄉職之不易為,故有輪差之舉。自是以后,所謂鄉亭之職至困至賤……然則差役之名,蓋后世以其困苦卑賤同于徭役而稱之,而非古人所以置比、閭、族、黨之官之本意也?!?sup>A

延至清代,基層組織在“役”的道路上越走越遠,《清朝文獻通考》曾極言之:

“地方一役最重,凡一州縣分地若干,一地方管村莊若干,其管內稅糧完欠、田宅爭辨、詞訟曲直、盜賊生發、命案審理,一切皆與有責。遇有差役,所需器物,責令催辦;所用人夫,責令攝管。稍有違誤,撲責立加,終歲奔走,少有暇時。鄉約、里長、甲長、保長,各省責成,輕重不同,凡在民之役,大略如此?!?sup>B由官而役是中國縣以下治理模式的重大轉折,給社會結構帶來深遠影響。民國時期但燾對鄂爾泰將二者混而為一大加嘲諷,稱其“不知丞、尉為守令之輔佐,鄉官所以治民愛人,漢不以丞尉而廢鄉官,鄂爾泰乃言佐貳不裁則鄉官為冗,雖起自游牧,不識中夏典故,亦由當時督撫有求索于守令”。C

二是對“以本地人行本地事”的不同認識。歷代在官員選任上都不同程度地奉行“籍貫回避”,清代亦然。D顧炎武等人反思郡縣制,倡議以本鄉之人任職本地。鄂爾泰對此有激烈的批評,認為本地之人不是“非親即故”就是“有恩有德”、“有怨有嫌”,必然就會有“假公濟私”、“施威市恩”?;氐洁l官被廢的隋代,其力主者李德林以為“本廢鄉官判事,為其里閭親識,剖斷不平”,E與鄂爾泰雖相距千年,但看法何其相似,其背后不僅反映了個人認識,更體現出隋代以后國家治理面臨的結構性矛盾始終存在。鄉官被廢的隋唐延續了北朝后期孝文帝以來朝廷介入鄉里的趨勢,如科舉制的萌芽、朝廷介入鄉官人事、本品的內涵由鄉品到階官等,共同體現出朝廷收編鄉里權力與資源、去鄉里化的趨勢,開啟了隋代“五服以內,政決王朝”的歷史新局面。F而魏晉時期的簡紙更替,為縣逐漸取代鄉成為統攬基層事務的樞紐提供了技術前提,帶來古代基層統治重心的上移,至隋唐時期則愈加強化了

A 馬端臨:《文獻通考》卷 13《職役二》,上海師范大學古籍研究所、華東師范大學古籍研究所點校,北京:中華書局,2011 年,第 382 頁。

B 《清朝文獻通考》卷 21《職役一》,上海:商務印書館,1936 年,考 5045。

C 但燾:《鄉官制度論》,《華國月刊》第 1 卷第 10 期,1924 6 15 日。

D 胡恒、陳路:《清代地域回避之爭的脈絡及其分析》,《史林》2019 年第 4 期。

E 杜佑:《通典》卷 3《食貨三·鄉黨》,王文錦等點校,北京:中華書局,1988 年,第63 頁。

F 王德權:《為士之道——中唐士人的自省風氣》,臺北:政大出版社,2012 年,第 50 頁。

以縣廷為中心的治民方式。A鄉官被廢,也可歸于去鄉里化的表現之一。

鄉官被廢通常與隋唐以后中央集權加強的趨勢聯系在一起。但如從官僚設置角度而言,隋唐以后逐漸放棄了對縣以下的直接治理,反而可以視作官僚制在地方上的收縮,正是這種收縮為宋代以后士紳興起提供了空間。對中央集權的理解,不宜將其視作一個自秦漢至隋唐再到明清直線上升的過程。就州縣以下官僚設置而言,隋唐以后與之前相比,顯然有所收縮,明清在縣級以下更難以被表述為中央集權空前加強。這背后體現的正是費孝通對集權政體弱點的觀察,即傳統時代的集權在縣以下并不能像縣級以上那樣運用自如,“在我們的傳統政治里,一方面,我們在意識形態上限制政治權力;另一方面,限制行政體系的范圍。我們設法以某種方式‘懸空’中央權力,使它不著地。中央政府派遣的官員止于縣衙門”。B在縣以下,官僚制與地方自治始終存在某種緊張,郡縣制下的官僚體系當然試圖進入鄉村,從漢至隋鄉官的設置正體現了這種意圖,但由于皇權所能承載的官僚資源在傳統財政規模下始終是有限的,一個頗為吊詭的現象出現了:集權政體越發達,要控制的領域越多,而資源總是不足,它就必須聚焦于最核心的統治領域,而有意識地放松對其他領域的控制,縣級以下正屬于被收縮的空間。這種格局延續至清代并未有太大的改變,雍正君臣關于鄉官的討論集中體現了這一點。

雍正年間再次提出鄉官制,盡管最終被否決,但它似乎提供了不同尋常的意向。溝口雄三敏銳地意識到曾靜所提出的“封建論”與龔健飏提出的變相的“封建論”不同的遭遇,這兩種動向的分歧點值得留意,他認為要求設置鄉官是“地方的公共事務由地方辦”意義上的“地方公事”式的封建,“這反映了在所謂鄉村空間即‘官、紳(鄉紳)、民’共同的空間里,地方公事的處理在切實地進行著,已經到了需要設置鄉官的程度”。C溝口雄三還認為“官僚中也提出了這樣的奏議,不能不說是表現了由地方出身者擔任其地行政長官的要求,是何等地強烈”。D

隨著和平局面的持續與土地的開墾,雍正時全國人口已從清初 1 億左右向 2 億邁進,而官員數量卻在減少,這意味著行政管理難度的劇增。從雍正年間重設鄉官的提出,似乎反映著這樣一種信號:傳統中國自隋代以后放任皇權在鄉間衰落的局面正在發生微妙變化,國家重新直接介入鄉村治理的意圖開始浮現。羅威廉在對陳宏謀的研究中注意到 18 世紀清政府關于“縣以下治理”的爭論,即 18 世紀的人們在為“鄉”這一級區劃的建立而努力,但遭受到一定挫折,“鄉官”提案被

A 張榮強:《簡紙更替與中國古代基層統治重心的上移》,《中國社會科學》2019 年第 9 期。

B 費孝通:《中國紳士》,惠海鳴譯,北京:中國社會科學出版社,2006 年,第 48 頁。

C 溝口雄三:《中國的歷史脈動》,喬志航、龔穎等譯,北京:三聯書店,2014 年,第214 頁。

D溝口雄三:《中國思想史——宋代至近代》,龔穎、趙士林等譯,北京:三聯書店,2014 年,第 330 頁。

否決,不過同時也有限度地擴張了朝廷任命的非當地人士——巡檢、縣丞等的權力。A筆者注意到正是在雍正帝否決設“鄉官”的建議后不久,清朝對佐貳官的政策發生了重大變化,不但從雍正七年之前的不斷被裁撤變為增置,而且將其駐地從與知縣同城而治變為分防鄉村,逐步予以授權并有演化為縣下行政區劃實體的趨勢。B大約與龔健飏提出設鄉官同時的雍正七年三月,雍正帝曾經下旨調查所有佐雜官員轄區與職能。C

但將州縣佐雜官員分防并分劃轄區,顯然還只是一個最低限度向鄉間滲透的方式,是對舊有體制的局部調整,清朝沒有真正嘗試在縣級以下普遍設立類似 “鄉”一級的完整政權,因為權力擴張要挑戰一系列制度約束,如官員回避、財政負擔、選任晉升等,當時尚不具備條件,需要社會結構的系統性變動才有可能,而這種結構性的變動正是近代中國面臨的最大難題之一,即如何從一個傳統國家轉變成現代國家。

二、清前中期地方志書中的鄉官敘述

雍正年間的鄉官制討論延伸至政策層面,但清初以降,知識界關于鄉官的討論依然如同杯中波浪,未掀起太多漣漪。由于清朝對縣級以下基層組織的重視程度遠不及縣級以上,故而雍正以后專門討論鄉官問題的政論文章極為罕見,也未如明末清初以附著于封建、郡縣這一主題而贏得更大關注,但這并不意味著對鄉官的討論就此消失。筆者留意到,雍正以后關于鄉官的討論廣泛存在于地方志的角落之中,隱藏于考據學的面目之下,雖極為零碎與隱秘,但仍可構成一條清晰的線索,勾連起雍正君臣及嘉道以后鄉官討論熱潮之間的聯系。

地方志中的鄉官敘述來自編纂技術層面。明清地方志書大多追溯一地基層組織的淵源,在諸如《鄉里》《保甲》等類別下,出于追溯需要,不得不回到典范鄉村之治的《周禮》上,以順述的方式對《周禮》、漢代三老等進行制度史的梳理,并或多或少表達了對鄉官的認識。

地方志的鄉官敘述對隋唐之際鄉官制度的轉折有著清醒的認識,并以此為節

A 羅威廉:《救世:陳宏謀與十八世紀中國的精英意識》,陳乃宣等譯,趙剛、孔祥文審校,北京:中國人民大學出版社,2016 年,第 447451 頁。

B 胡恒:《皇權不下縣?——清代縣轄政區與基層社會治理》,北京:北京師范大學出版

社,2015 年,第 5973 頁。

C來自喀爾吉善、陳弘謀的追憶,參見《閩浙總督喀爾吉善、福建巡撫陳弘謀奏為請定分防縣丞揀選題補之例折》,乾隆十八年五月二十二日,《宮中檔乾隆朝奏折》第 5 輯,臺北:臺灣“故宮博物院”,1982 年,第 436 頁。清代文獻因避諱,“陳弘謀”或寫作“陳宏謀”。

點對鄉村秩序進行時代劃分,具有反思郡縣制弊端的意義??滴酢秾幓h志》載,唐代以前,無論是《周禮》中的“里宰、黨正”,還是漢代的三老、鄉亭之職,或 “皆祿秩命”,或“當世士夫皆樂為之”;而到了唐代尤其是唐睿宗以后,“人之不愿為鄉職”,甚至“期會追呼,鞭笞楚撻,困踣無聊則有逃之而已,上之人既奴隸叱之、囚徒臨之,則下之人安得不自賤,倚法為奸,匿稅規免”。A乾隆《上元縣志》對鄉官制流變的批評一針見血,漢代三老、亭長之制之所以成功,在于“鄉官以本土之人治本土之民事,下之則雞犬桑麻之細有所必察,而小民不可得而欺;上之則政治禁令之大,靡不與聞,而長吏資其佐理”。隋唐以后,“隋文帝師心□古,悉廢鄉亭之職,而所謂縣令者乃以遠方羈旅,□然孤立于百姓之上”。B乾隆《揭陽縣志》收有陳樹芝《徭役考》一文總結道,漢代三老、嗇夫等“俱食祿”,晉魏以降,“自是教民之役為厲民之役矣”。C基層人員由官而役,脫離官僚序列,失去上升渠道,造成地方政治“上下之情”不通。

鄉官被廢與隋代以后知縣獨任制的逐漸形成,使得鄉里人員越來越局限于 “役”的角色且“劣質化”。方志對鄉官的敘述帶有鮮明的價值評判,以鄉官設置前后差異極大的社會秩序作比較,隱含著對郡縣制的批判,雖由于對“封建論”的禁令未曾明言,但其所述“以本土之人治本土之民”、縣令“孤立于百姓之上”無一不體現著“封建論”的內在精神。

清代方志關于鄉官的記述中,筆者留意到乾隆年間山西鄉賢樊先瀛的一篇政論文章——《保泰論》。樊氏是乾隆四十五年(1780)舉人,曾在四川南充等縣任知縣?!侗L┱摗穬热葜敱M、論述之全面,在清代鄉官各論中首屈一指。

該文開宗明義提出,“保民之道,愚酌擬其目有一百二十可稱美,又四十四可稱善,而必以選建鄉官為總綱。蓋民為邦本,鄉官尤治民之本”。這是一份對清代縣政全面改革的宏偉設想,共 100 余條,在《保泰條目疏》中一一列出,有編查戶口、均貧富、倡讀書、禁燒鍋、核地畝、通水利、置義田、設義學等?!抖ㄏ蹇h補志》的編纂者表彰樊氏所論“奧衍宏深,可以左右六經,其條目兩疏,細針密縷,全以大氣盤旋,能使本《周禮》以保泰之意曲折條暢,洵足使執政思治者有把握焉。夫乃嘆有真道學,斯有此真文章也”。而在樊氏的制度設計上,上述改革大多由鄉官來負責,故以“鄉官”為總綱。D

A 康熙《寧化縣志》卷 5《政事部·里老論》,康熙二十三年(1684)刻本,第 29 b、

30 a。

B 乾隆《上元縣志》卷 5《官守》,揚州:江蘇廣陵古籍刻印社,1989 年,第 1 頁?!醮頍o法辨識的字。

C乾隆《揭陽縣志》卷 8《藝文下·戶口田賦考》,乾隆四十四年刻本,第 4 a。

D 《?保泰論》《保泰條目疏》均見光緒《定襄縣補志》卷 12《藝文中》,光緒六年(1880)刻本。

樊氏細致梳理了鄉官的制度演進,認為《周禮》“舉民好民惡之情,悉知之而悉協之,治天下如運諸掌也”,漢代至唐設三老等職較之已有不及,自唐代以降,則“凡董鄉事者,官驅策之,更賤于書吏衙役,貧有氣骨者,固不甘為;富室良善,又以避事為安,退縮而不肯為,故多市井無賴鉆研,以充斯役”,“周官之義全失矣”。樊氏將《周禮》置于極高之地位,視其為“天理爛熟之書”,A試圖依據《周禮》重建鄉里秩序。

樊氏將鄉官之設視作溝通州縣官與民人的橋梁,并將兩者關系比擬為督撫藩臬與州縣,認為鄉官之設利于防止地方大吏書役侵害,“立鄉官而民氣得舒,民志得洽,民情可達,民風可陳,而大小官吏之賢不肖可胥知也”。B將鄉官視作天子遍天下之耳目,每年由都察院發給各州縣印紙兩張,由鄉官連名具印呈報上司有無欺壓、不法等事,試圖以本地的鄉官來監督來自外地的縣官。

樊氏深刻認識到州縣一人政府易導致權力缺少監督,州縣官不久任與籍貫回避制度等使得鄉村事務無人負責、民情不能上達。因此,他以《周禮》為綱,通過廣設鄉官,隆其權、尊其禮,以本地力量來輔助州縣善治。更重要的是,樊氏提出由鄉官繕寫州縣官事跡呈送“本府道,府道申報上司以達于部,部即將原呈墨跡舉奏以候升除”,這較之前討論要更進一步。對賢良鄉官亦“酌量本身腳色,給與品職,雖不在銓選之班而以賢受爵”,并以鄉官來治事,實有其權,包括呈告必經鄉官,將懲戒、教化、司法等功能集于一身,實現“鄉官必假州縣之威命以安閭里,州縣必假鄉官之才能以成富教”。C但如何避免鄉官墮落,樊氏認為人稱鄉官為父老,應于萬難推辭之際,其本心皆里閭為善,作弊者百無一二,況且其上有州縣官糾其成、稽其弊,下有合鄉耳目,不敢為非作歹??上У氖?,因樊氏人微言輕,該論未產生太大影響。

除了類似樊氏重建鄉官的建言外,地方志編纂者也曾針對縣政之弊力倡保甲,這與清朝皇帝不斷諭令各地加強保甲的政策如出一轍。清朝大大強化了保甲制度的實施力度并創設鄉約體系,強化了國家權力在鄉村社會的存在。D但要害仍在于保甲長身份問題,如將其僅視作“役”而不納入“官”,且在體制內開辟晉升途徑,那么保甲長自身的墮落與權威的喪失難以避免,以之作為“鄉官”的替代品終歸會失敗,明代里老的嘗試可謂典型。明朝曾試圖加強里老的地位及其在基層社會的權威,但終究還是無法抵擋里老作為“役”這一角色的變化,“其后遇

A 樊先瀛:《保泰提綱論一》,第 3 b、4 a。

B 樊先瀛:《保泰提綱論一》,第 6 b。

C樊先瀛:《保泰提綱論三》,第 17 b;《保泰提綱論二》,第 14 b;《保泰提綱論五》,第 31 b。

D 參見蕭公權:《中國鄉村——論 19 世紀的帝國控制》,張皓、張升譯,臺北:聯經出版事業股份有限公司,2014 年,第 55102 頁。

里老如徒隸,少謹厚者,即以避事為安,而市井游惰之輩偏借此以行私,間有奸邪逃匿,又借村落奇零之說以自解。近時惡其如此,而里老遂廢。是則畏胥役追呼之故歟?抑州縣董率之不得其法歟?”A咸豐年間湖南寧遠知縣劉如玉曾稱“考《周禮》黨正、族師、閭胥、比長之職與今之保正、甲長相類,其時皆系官名…… 保正、甲長名目,在昔原屬尊稱,近則混于地保等項,人皆不以為榮,反以為辱”,B就指出了這一問題。

三、馮桂芬的《復鄉職議》

自雍乾年間以后,恢復鄉官的建議并不多見。嘉慶末期,在平定白蓮教起義之后,龔景翰曾上《請設立鄉官鄉鐸議》,論及州縣過大,而知縣又是獨任制,往往疲于奔命,至于衙役、保正等人,“奴隸使之,笞辱及之”,以致縣政荒廢,“上之情欲達于下,而一人之口不能家喻而戶說也;下之情欲達于上,而一人之身不能親至而遍歷也”。龔景翰認為兩漢吏治民風較好,建議仿其意,設立鄉官,將之納入官僚體系,使得官民相通,他還形象地將其比喻為“治水者,下流通而后上源可得?!?。C道光時魏源編次《皇朝經世文編》,將顧炎武《鄉亭之制》《鄉亭之職》及鄂爾泰《議州縣不必設副官鄉官疏》予以收錄,顯然也認為鄉官是一個重要問題。

咸同年間,早期維新派代表之一馮桂芬撰寫《校邠廬抗議》,這是一份全面改革的綱領性文獻,涉及當時面臨的政治、經濟、文化等方面的重大問題,其中一篇是《復鄉職議》。這標志著對鄉官深度討論的又一次到來,而其影響也遠遠超出了馮桂芬生前的預想。D

馮桂芬首談“合治”與“分治”之說,“治天下者,宜合治亦宜分治:不合治則不能齊億萬以統于一,而天下爭;不分治則不能推一以及乎億萬,而天下亂”。天下合治,方能避免天下爭,故郡縣取代封建,乃歷史必然,這是自柳宗元以降郡縣論者常持有的觀念。而“分治”之說對天下權力結構的理解次序從“合治”的自上而下,轉變為“自下而上”,天子依賴大吏,大吏依賴郡守,郡守依賴縣令,縣

A 乾隆《新泰縣志》卷 2《里甲》,乾隆四十九年刻本,第 11 b、12 a。

B《?稟編查保甲酌擬變通章程》,劉如玉:《勤慎堂自治官書》卷 1,沈云龍主編:《近代中國史料叢刊》第 77 輯,臺北:文海出版社,1969 年,第 1314 頁。

C 龔景翰:《請設立鄉官鄉鐸議》,徐棟輯:《保甲書》卷 4《廣存》,張霞云校點,蕪湖:安徽師范大學出版社,2012 年,第 93 頁。

D《?校邠廬抗議》存在諸多版本,各版文本略有不同。本文所引系據光緒九年天津廣仁堂版,也是戊戌之時光緒皇帝令臣工簽注的版本。參見中國第一歷史檔案館編:《清廷簽注〈校邠廬抗議〉檔案匯編》,北京:線裝書局,2008 年,“前言”,第 1 頁。

令依賴縣以下諸官。這種轉換隱含著從傳統君權轉向民權的可能性,而天子所依賴直指“縣以下諸官”,那么,鄉官之設便具有權力基石的意味。

緊接著,馮桂芬引顧炎武“大官多者其世衰,小官多者其世盛”之說為設鄉官張本,連曾國藩的幕僚趙烈文都看出馮桂芬“復鄉職”不過是“推廣顧氏之論”。A 馮氏意識到“今世治民之官頗少矣”,而治官之官頗多,這是對清朝官員結構的委婉批評。筆者據宣統三年(1911)冬季《職官錄》卷首“職官缺額表”統計,州縣正印及以下各官僅 8183 員,占全部官員數量的 41%,正與顧炎武“世衰”判斷相符。這批小官本來就少,又因回避制度所限,均從別省調任,連不入流的典史均是如此,“犬馬于富民、魚肉乎貧民,視令以上尤甚,蠹民而已,何有乎治民?”馮桂芬以大官、小官數量多寡反映世盛、世衰,是要為恢復鄉官之制張本。

接下來馮氏引出《周禮》中的鄉遂之制并略作史料引述。與地方志中將《周禮》作為考證對象不同,馮桂芬引《周禮》是有深意的。馮桂芬在上海接觸過西學,無論是設立同文館抑或學西學建議,無一不體現其深受西學影響,但他在《自序》中不斷強調“三代圣人之法”,這是同治年間西學未盛、舊學未衰情勢下不得已才作出的極其隱晦、曲折的表達,誠如丁偉志所言,“起的是一種自我保護性的包裝作用,既掩飾了本文提倡西學的激烈傾向,又堵塞住已經發生的和將會遭到的‘離經叛道’一類責難”。B他在《校邠廬抗議》的《自序》中稱“迨乎經歷世變,始知三代圣人之法,未嘗有此弊,夫而后恍然于圣人之所以為圣人也”,甚至稱“要以不畔于三代圣人之法為宗旨”?!稄袜l職議》不斷提及《周禮》,實質是以追溯《周禮》真義名義尋求恢復鄉官的合法性,這與康有為以辨析孔子改制、新學偽經作為提倡變法的策略是一致的。

馮桂芬在辨析《周禮》與漢代三老之制時澄清了一個極其關鍵的問題,即時人常將清代保甲制與《周禮》鄉遂制、漢三老制等同,以此為保甲制辯護,并反對恢復鄉官制,在前述雍正年間鄂爾泰等官員的覆奏中可以明顯看到?!吨芏Y》中體現的三代之治既然已經實現,那就并無革新的必要。但實際上,二者存在本質區別,馮桂芬對此作出精彩的辨析:“地保等賤役也,甲長等猶之賤役也,皆非官也;團董,紳士也,非官而近于官者也,惟官能治民,不官何以能治民?保甲之法,去其官而存其五四遞進之法,不亦買櫝而還珠乎?”保甲之法既然并非真正的“三代圣人之法”,而只是隋文帝的遺產,那么保甲的合法性自此消解,故馮桂芬言:“論保甲者謂得《周官》遺意,則何不徑師周公,乃必以隋文為主而周公為輔也?”

A 趙烈文:《能靜居日記》,廖承良標點整理,長沙:岳麓書社,2013 年,第 2 冊,第636 頁。

B 丁偉志:《〈校邠廬抗議〉與中國文化近代化》,《歷史研究》1993 年第 5 期,第 85 頁。

最后一段馮桂芬提出復鄉職的具體方法,“折衷周、漢之法,縣留一丞或簿為副,駐城各圖滿百家公舉一副董,滿千家公舉一正董,里中人各以片楮書姓名保舉一人,交公所匯核,擇其得舉最多者用之。皆以諸生以下為限,不為官,不立署,不設儀仗,以本地土神祠為公所”。這一段議論與之前關于鄉官的討論絕不相同,也體現了馮桂芬的思想資源已變得極為復雜,除了前述傳統經史所載制度與西學外,可能還受太平天國運動的啟發,而后者又不便在《復鄉職議》中明言。

馮桂芬利用了西人的思想資源,前賢多有所指,如選舉正董、副董,“擇其得舉最多者用之”,很顯然就是選票制,孔飛力指出“在中國政治統治體制中,再沒有哪種做法會比平權計票和傳統更為格格不入了”。A但馮桂芬對這一選舉制只一句帶過,全篇論證的出發點仍來自《周禮》,在選票制后依然追溯至顧炎武“小官多者其世盛”,竭力將西式公選辦法包裝于傳統話語之下。又如在《收貧民議》中,馮桂芬借鑒荷蘭養貧、教貧局,瑞典的小書院之制,提出普建善堂以收養貧民,但仍然稱“所謂禮失而求諸野者,其是之謂乎”,《采西學》條稱“古法本如是,亦禮失求野之一證也”,B不得不說這是咸同年間值得留意的現象。但對馮桂芬利用西學程度仍不宜過度拔高,不少研究者將馮桂芬稱作效仿西洋地方自治第一人,似乎未必恰當,因為馮桂芬《校邠廬抗議》未提及“自治”一詞,即使到了戊戌時期,也不曾有人將馮桂芬的《復鄉職議》與地方自治之間建立直接的關聯,真正將二者聯系起來是在清末新政以后。馮桂芬提出復鄉職議,大體而言,仍是傳統調和封建郡縣的思路,這不僅體現在《復鄉職議》里,也同樣體現在《免回避議》《復宗法議》中,如馮氏在《復陳詩議》中自言,“另議重儒官、復鄉職、公選舉,亦為通上下之情起見”,體現了馮氏全篇思想的一致性。

馮氏自非只熟稔經史之學的儒生,他極其留心時事,觀其《校邠廬抗議》所提諸議可知。太平天國以后,清朝原有的基層治理體系幾乎瓦解,地方團練興起,帶來地方軍事化和紳權擴張。這一時期,以地方人辦地方事成為時人論說的一種傾向,這也影響到了馮桂芬,他在《復鄉職議》中說:“軍興以來,各省團練民勇,有圖董、有總董,大同小異。顧行之轉視保甲為有效,然則其故可思也?!眻D董、總董之名屢見于團練之中,馮桂芬曾任職過的蘇州府便有設置,如嘉定縣,“圖董必舉田多之人也。圖董之外,復舉紳士為廠董者……官雖勤敏,應接不暇,必借紳士襄理也”。C據無錫的資料,圖董來自鄉紳的推薦,在朝廷任命的地保等的推舉

A 孔飛力:《中國現代國家的起源》,陳兼、陳之宏譯,北京:三聯書店,2013 年,第56 頁。

B“?禮失求野”是近代普遍性的思維模式,參見歐陽湘:《“禮失而求諸野”——近代中國學習西方文化的思想武器》,《廣州社會主義學院學報》2007 年第 1 期。

C 光緒《嘉定縣志》卷 7《水利志下·濬法》,光緒七年刻本,第 2 b。

中,圖董起到了很大的作用。A正是這種行政經驗使得馮桂芬在地方治理的變動中獲得了清醒的認識。另外,應當注意的是太平天國曾經恢復了“鄉官”,這當然不會寫進馮桂芬意圖勸諫清朝官方的《校邠廬抗議》中,但恐怕也不能完全否認太平天國運動對馮桂芬提出復鄉職議的影響。

四、戊戌變法時期京官對《復鄉職議》的簽注意見

馮桂芬《校邠廬抗議》刊印后,一時并未得到很大關注。關于鄉官一條,也只見到陳熾在《庸書》“鄉官”一章中持相近立場,“仿外洋議院之制,由百姓公舉鄉官……擇保人多者用之,優給俸薪,寬置公所……每任二年,期滿再舉”,“兩任無過,實惠及民者,督撫調取驗看,保送引見,授以親民之官”。B直到戊戌期間,馮桂芬的書才引起了轟動。光緒帝十分欣賞《校邠廬抗議》,早在光緒十五年,經翁同龢推薦,他已閱讀過《校邠廬抗議》,并抽取其中 6 篇裝訂成冊,時時誦讀。光緒二十四年五月二十九日,孫家鼐上奏,請求將《校邠廬抗議》一書由“直隸總督刷印一二千部交軍機處,再請皇上發交部院卿寺堂司各官,發到后限十日,令堂司各官將其書中某條可行,某條不可行,一一簽出,或各注簡明論說,由各堂官送還軍機處,擇其簽出可行之多者,由軍機大臣進呈御覽,請旨施行”。C光緒帝允準了孫家鼐的奏請,一定程度上也是試圖測驗在京衙門官員的變法意圖。

隨后,軍機處陸續下發《校邠廬抗議》一書,到六月二十五日收回,共計 251 部(分上下兩冊,故有 502 冊)。這些簽注意見上奏后,因隨即戊戌變法失敗,未按原定計劃呈送皇帝,更談不上施行,故一直深藏內宮。目前保存下來的共有 463 冊,其中 410 冊有簽注;原呈說貼 106 件,現存 63 件,散失 43 件。D就現存簽注

A 汪春劼:《清末民初的“村干部”:圖董與地?!?20 世紀前期無錫的分析》,《江海學刊》2012 年第 6 期。關于晚清紳董,可參見王先明:《紳董與晚清基層社會治理機制的歷史變動》,《中國社會科學》2019 年第 6 期。

B 陳熾:《庸書》之“內篇卷上·鄉官”,《陳熾集》,北京:中華書局,1997 年,第 17 頁。

C 孫家鼐:《奏為請飭直督刷印馮桂芬校邠廬抗議一書并發各官擇其可行者呈覽事》,光緒二十四年五月二十九日,錄副奏折,檔號 039447050,中國第一歷史檔案館藏。

D 參見中國第一歷史檔案館編《清廷簽議〈校邠廬抗議〉檔案匯編》,編者曾言“就簽注本而言,散失并不多,但是一些重要人物如李鴻章、張蔭桓等人的簽注缺失,仍留下相當的遺憾”(第 5 頁),實際上李鴻章的簽注今保存于故宮博物院,為本檔案匯編失收。對其初步研究的有李侃、龔書鐸《戊戌變法時期對〈校邠廬抗議〉的一次評論——介紹故宮博物院明清檔案部所藏〈校邠廬抗議〉簽注本》(《文物》1978 年第 7 期),常小龍《清廷關于戊戌改革大討論的研究——以簽議〈校邠廬抗議〉檔案為主》(碩士學位論文,遼寧師范大學歷史文化旅游學院,2015 年)。

各本及說貼而言,共計有衙門官員 522 人,簽注意見共 10000 余條,它相當于一次 “精心設計”的政治傾向調查表。這些意見可視作在京主要官員在錯綜復雜的政治情勢下精心判斷后給出的最佳答詞。

《復鄉職議》一篇共保留了 252 條批注意見(見下表)。各部門批注的數量多寡不一,形式也不一樣?;蛎课还賳T單獨批注上交,或多人或部門合簽,如戶部、刑部多以“司”為單位合簽,兵部雖亦以“司”為單位合簽,但保留了每條具體意見的署名。有認真者,一條意見可達數百字之多,亦有草草應付者,如內閣中書陳嘉銘,只寫了“不可行”,而掌管理藩院的昆岡則稱“復鄉職須由外體察情形,不敢臆斷”(第 23 冊,第 10172 頁),A不愿明確表達態度。

各部門《復鄉職議》批注條數及可行、不可行意見表? (單位:條)

衙門

意見數

不可行

可行

衙門

意見數

不可行

可行

總理衙門

4

3

1

步軍統領

3

2

1

內閣

9

6

3

刑部

27

21

5

翰林院

18

9

9

都察院

33

23

9

詹事府

15

10

5

大理寺

1

1

0

吏部

9

5

4

工部

39

20

14

戶部

27

16

11

理藩院

9

7

0

禮部

10

9

1

順天府

14

10

4

國子監

15

10

5

總計

252

165

78

兵部

19

13

6

注:1. 凡意見為“酌行”者,計入“可行”一欄;

2極個別意見無明確態度,不計在內(刑部 1、都察院 1、工部 5、理藩院 2)。

這份最終因戊戌變法過早失敗而束之高閣的調查結果不免讓人有些意外?!稄袜l職議》在最高層官僚內部遭受反對的比例之高讓人詫異,幾乎所有衙門認為“不可行”的比例都超過了“可行”。值得注意的是,各個衙門的絕大多數高級官員如總理衙門總辦章京童德璋、內閣學士兼禮部侍郎銜崇勛、內閣學士兼禮部侍郎銜綿文、戶部右侍郎溥良、禮部尚書懷塔布、禮部尚書許應骙、兵部尚書徐郙、刑部尚書崇禮、都察院左都御史裕德、都察院左都御史徐樹銘、工部尚書松溎等,皆表示復鄉職之事“不可行”。

支持復鄉職者的理由,一是認為鄉職可打破官民相隔的局面,是富強之策,如

A?為節省篇幅,凡引自《清廷簽議〈校邠廬抗議〉檔案匯編》中的簽注,皆隨文注明所在冊數和頁碼。

總理衙門辦理俄國股章京李清芬所說,“謹案今日之弊,莫大于隔閡。西國富強,由于上下情通,官民一體,此議參酌古今,與保甲團練相維系,亟宜施行,以聯民情而端風化”(第 1 冊,第 354 頁)?!耙饷婪肌笔呛炞⒁庖娭袑︵l官之制常見的正面評價,不少官員對隋文帝廢除鄉官導致“官民隔絕”表達了惋惜之情(第 3 冊,第 1313 頁),翰林院編修李傅元直言,“吏治之壞,壞于官與民不相習……欲除此弊,非復鄉職以聯官民之情不可,且非用士人以代胥吏、保正之職不可”(第 4 冊,第 1670 頁)??涤袨殡m未參加討論,但他同樣意識到中國政治的一大弊病是官民分隔,隋唐以后鄉官制被廢除,鄉里被排除于官僚之外,官員只停留于知縣及以上,與最基層的精英較為疏遠。A“上下不通”是清代指陳州縣之弊常見詞匯之一,它反映的正是官僚體制壟斷權力的必然結果,也即“向上負責制”,其核心任務是高效率地完成自上而下的任務,為此構建的組織形式和過程有悖于自下而上傳達民意的職能,民眾只是權威的追隨者。B

二是設鄉職與保甲配合,可以鞏固清政府對基層的控制,如內閣中書渠本翹所說:“耳目易周,直可消患未萌。此事晉省行之獨善,丁戊大祲而民無揭竿者,固由風俗馴厚,亦鄉職克舉之效焉?!保ǖ?2 冊,第 683 頁)吏部文選司主事鮑心增不無欣慰地預言:“果行之,皆得其人,庶幾獄訟衰息,盜賊稀少,邪會不作?!保ǖ?6冊,第 2597 頁)

三是推崇鄉職以本地之人治本地之事,本質上仍延續了顧炎武“寓封建于郡縣”之意,如翰林院侍讀熙瑛認為“鄉職之法,以一鄉之人治一鄉之事,臨之以守令,無專擅之嫌,隆之以禮文,無閑冗之習,此法行而事無不治矣”(第 3 冊,第1100 頁)。

四是認為馮桂芬此議中正副董由選舉產生,此亦是泰西諸國富強之術,如吏部候補主事王焯指出,“鄉亭之職亦即泰西公舉之制,治民之道,未有善于此者”(第 7 冊,第 2881 頁);都察院左副都御史曾廣漢認為鄉官之制,“周公用之而治平,管子用之而霸,西人用之而富強,本源雖殊,其致一也”(第 17 冊,第 7652 頁),以之作為復鄉職合法性理由之一,不過這樣的意見并不多,官員支持復鄉職時依賴的主要還是《周禮》與兩漢三老之制等傳統思想資源。

反對設鄉官的理由就比較多。與顧炎武等多從理念講述鄉官問題不同,官員多了一層行政實踐上的考量,比較注重可行性。

不少官員均提到保甲、鄉官的功能雖名異而實同,故不必在保甲之上再設鄉

A 康有為:《官制議》卷 8《公民自治》,姜義華、張榮華編校:《康有為全集》,北京:中國人民大學出版社,2007 年,第 7 冊,第 272 頁。

B周雪光:《中國國家治理的制度邏輯:一個組織學研究》,北京:三聯書店,2017 年,第7677 頁。

官,“保甲、團練責成鄉紳,亦是鄉職遺意,就此兩端,力求整頓可矣,不必慕復古之名,更設鄉職也”(第 10 冊,第 4313 頁),而且鄉官也不能保證公正之人入選,內閣候補中書馮汝桓認為“鄉黨自好者,尤不屑為。若設鄉職,所舉不當,適足魚肉鄉愚,甚至妄作威福,挾制官長,其弊不可勝言矣”(第 2 冊,第 699 頁)。對本地人治本地事,亦有其難以克服的弊端,這是雍正年間鄂爾泰反對設鄉官的主要原因,戊戌時亦不斷有人提及,“若設鄉職,則世居其土,親故恩怨,了然于心,一旦假以事權,施威市恩,議令紛出,牧令而賢,不能相助為理;牧令不肖,適足交濟其惡”(第 15 冊,第 6471 頁)。關于保甲與鄉官,雖經馮桂芬辨析,但直至戊戌時期,不少官員仍然將其視為一體,并作為“鄉官” 不可行的重要理由。

“有治人無治法”的政治理念是反對設鄉職的重要思想資源,他們以為官制名稱無足輕重,關鍵在于得人。內閣學士兼禮部侍郎銜崇勛認為“州縣果賢,行保甲、辦鄉團,視民事如家事,雖無鄉職之名,公正紳耆以為保衛鄉閭,孰不樂于相助?安用立正、副董之名,徒滋紛擾”(第 1 冊,第 425 頁)?!坝兄稳藷o治法”代表著儒家最高政治理想,康雍乾三帝將“有治人無治法”引入用人選官的行政體制,也即為政在人,有了“治人”方能行使“治法”。A這固然體現了中國式“選賢任能”的精英選拔方式,但將“治人”置于“治法”之上,未嘗不會變成對變革“治法”的疑慮。

對紳權擴張的警惕是官僚群體反對設鄉職極其重要的因素。在反對意見中,對紳的評價多不友好,多用“劣紳”、“惡紳”、“刁紳”、“強紳”等詞語來形容,對紳士也是以防范為主,令其只能“襄辦善舉。征收稅糧、聽斷訟獄,萬不宜令其干預”(第 9 冊,第 4071 頁)?;蕶?、紳權雖常被視作一致,甚至認為“對于整個權力結構來說,如果以縣以下為界限的話,皇權與紳權一向是分工合作的。分工的方式相當于稅制中的承包制,紳士在往昔似乎即是整個權力結構中基層地方上的一個承包代理者或是受委托的代理者,負責辦理政府與人民之間的義務履行等事務,酌量各地情形擬訂一個負擔的標準”。B但在縣以下的權威塑造中,皇權對紳權實際上存在相當程度的防范。官方最忌諱的莫過于鄉職為紳士把持并構成對王朝統治的潛在威脅,工部尚書松溎、左侍郎鳳鳴說得明白,“職如歸鄉,州縣無用矣”(第 20 冊,第 8817 頁);刑部浙江司掌印郎中和爾賡額等人也認為復鄉職不過是使“上無權而下有權之意”(第 15 冊,第 6614 頁);刑部主事武瀛更評價道,“久之紳重官輕,而牧令成虛設”(第 17 冊,第 7330 頁),而一旦鄉官兼理詞訟、征收等事,則

A 劉鳳云:《“有治人無治法”:康雍乾三帝的用人治國理念》,《求是學刊》2014 年第 3 期。

B史靖:《紳權的本質》,費孝通、吳晗等:《皇權與紳權》,上海:上海書店,1991 年,第162 頁。

其可“與地方官分庭抗禮”(第 17 冊,第 7420 頁),即令官員所選正董、副董得人而治,但“一切爭訟責罰,悉歸紳董,則巡檢、縣令不幾虛設乎”?(第 22 冊,第 9669 頁)“今郡守縣令既不能廢,安能于郡縣之外設如許多不官而官之人”(第 23 冊,第 10094 頁)。正是這種不信任感,使得官員們以一種貶低性話語來評價鄉紳,對鄉紳借助鄉官獲得合法性權力始終心存警惕。筆者發現故宮博物院所藏李鴻章關于《復鄉職議》的批注意見,為《清廷簽注〈校邠廬抗議〉檔案匯編》失收,比較典型地體現他對紳權尤其是太平天國以后紳權擴張的不滿及其可能與鄉官結合給王朝統治帶來威脅的警惕:

此議專為細民爭訟便易而設。承平無事之時,風俗純樸之地,民有老死不至縣庭,多設鄉官奚為?軍興以來,各省保甲、團練等局,多以紳董任之,聽訟緝匪,儼然官吏,為牧令之爪牙,以鄉里為魚肉,屢見彈章,致煩案治。鄉紳任事之效,亦可睹矣。A

以往學者也注意到皇帝本人對紳權擴張的警惕,如乾隆帝曾批復,“此等所舉族正,皆系紳衿土豪,若明假以事權,必至倚仗聲勢,武斷鄉曲,甚而挾嫌誣首,及頂兇抵命,何不可為?”B但大體而言,清朝統治者包括中下層官吏對鄉紳保持了一種至少中立的評價,官紳之間關系大體和諧,觀《官箴書集成》關于縣令赴任拜訪鄉紳的官箴可知。至于這種和諧關系何時逆轉的,費約翰對“土豪劣紳” 在近代以來話語演變進行了梳理,指出“土豪劣紳”作為術語有民國政治“語言象征”和“社會結構”兩方面的功能,“土豪劣紳”并非捏造的新詞,也不是外來語,而是“中國本土語,在帝王時代較少被人使用,一到民國時期就越來越頻繁地出現在人們的語匯中,口氣越來越激烈”。C即使從文學作品中對鄉紳形象的建構來說,大致從 1905 年開始,眾多小說開始了對士紳的批判,以紳權的膨脹和異化為中心,揭露士紳“劣”的種種表現,民初以降則進一步將劣紳臉譜化,尤其以魯迅在《阿 Q 正傳》中塑造的“趙家人”為典型。D王先明注意到清末民初關于紳權的集體記憶呈現截然相反的價值取向,從“四民之首”到“無紳不劣”。E 從《校邠廬抗議》簽注意見中官員對“紳”的評價來看,“劣紳”、“刁紳”的整體印

A 參 見 故 宮 博 物 院 官 網:http://en.dpm.org.cn/dyx.html?path=/tilegenerator/dest/files/ image/8831/2009/1960/img0003.xml,訪問時間:2019 10 28 日。

B《高宗實錄》卷 1335,乾隆五十四年七月辛亥,《清實錄》第 25 冊,北京:中華書局,1985 年,第 1101 頁。

C 費約翰:《“土豪劣紳”與中華民國:廣東省例析》,牛大勇、臧運祜主編:《中外學者縱20 世紀的中國——新觀點與新材料》,南昌:江西人民出版社,2003 年,第 320 頁。

D 馮仰操:《清末民初小說對士紳形象的建構》,《社會科學論壇》2017 年第 1 期。

E 王先明:《歷史記憶與社會重構——以清末民初“紳權”變異為中心的考察》,《歷史研究》2010 年第 3 期。

象至遲在戊戌之時已然形成,而“土豪劣紳”話語的形成,或可追溯至更早,可能與咸同以后紳權上升有關。

官員考慮的另一問題在于經費來源。馮桂芬的鄉官體系中并未涉及經費保障,這體現出思想家著重考慮邏輯自洽而不關注可行性,而后者恰恰是官僚要優先考慮的問題。果不其然,經費成為官員攻擊鄉官是否可行的要害之一。戶部福建司恒廉等指出:“如所議正董、副董,月給薪水,以十八行省計之,不下五千萬戶,即歲需經費三千余萬矣??顝暮纬??此事之必不能行者也?!保ǖ?7 冊,第 3170 頁)類似意見比比皆是。亦有官員以“風俗”、“人心”為由反對,所謂“秦漢以上可行,晚近人心風俗不能純樸”(第 6 冊,第 2340 頁);“近世賢者少,不肖者多”(第 10 冊,第 4458 頁)。當然,談“世風”、“人心”,本質與清朝政府于“預備立憲”之際談“民智未開”一樣,并非一種事實判斷,而是一種辯論策略。

馮桂芬復鄉職的設計中,并未考慮到過多制度配套,而許多官員從制度保障的角度思考了這一問題。鄉職中的正董、副董有升遷為雜職的途徑,這也是鄉官可“通上下之情”的制度保證,但這樣一來,立即遇到了銓選的難題,署禮部右侍郎徐致靖意識到“現時仕途繁冗,若行鄉職,則雜員之需次者,將安歸乎?必也永停捐例,乃可徐議復古耳”(第 11 冊,第 4556 頁)。在官缺嚴重短缺的情況下,科舉正途的銓選尚無法保證,清政府又如何為鄉官預留晉升空間?這也充分說明,近代以來的制度革新,牽一發而動全身,即使像鄉官這樣的縣下制度調整,都需要一系列配套改革,以至改革的巨大爭議始終揮之不去,無法達成共識,也就更不可能付諸實施。

五、鄉官在地方自治話語中的激活

鄉官之制,在戊戌之時尚未獲得足夠認同,其后僅有零星的議論。1901 年《申報》曾刊載《設鄉官議》,所引仍是顧炎武、馮桂芬等人的見解。A1902 年鄧實從封建、郡縣角度論鄉官之利,大體同意顧炎武《郡縣論》。B同年,前山東莒州知州蔣楷曾向袁世凱上“鄉官條議”,極言鄉官復設之重要,“無鄉官則無戶籍,無戶籍則無民兵,無民兵則無內政,無內政則無國民,無國民則無學士,士不向學則人材消乏,百弊叢生”,呼吁“斟酌周禮,參考西法”設置鄉官。C但就官方而言,依然在回避使用“鄉官”的名稱,盡管其改革的思路是一致的。光緒二十九年趙爾

A《?設鄉官議》,《申報》1902 1 10 日,第 1 版。

B 鄧實:《雞鳴風雨樓治言(鄉官)》,《政藝通報》1902 年第 5 期,第 1 頁;第 6 期,第 2

3 頁。

C 蔣楷:《上袁制軍鄉官條議》,《經濟叢編》1902 年第 20 期,第 112 頁。

巽曾在山西整頓“鄉社”,將原有名目繁多的基層組織人員統一稱為“社長”,擴大社長事權,以“職銜”和合法性收入獎勵之,要求州縣官給予其應有的禮遇以增強其權威性。A其做法與顧炎武等人所論極為接近,但值得注意的是,趙爾巽辯稱他的做法“原與設立鄉官不同”,B直到此時,就官方話語而言,“鄉官”依然是一個敏感詞匯。

1905 年,在內外壓力下,清政府派出了載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣赴日本、歐美考察,次年正式宣布預備立憲。五大臣把地方自治作為考察重點,載澤在英國注意到:“至其一國精神所在,雖在海軍之強盛,商業之經營,而其特色實在地方自治之完密……以地方之人,行地方之事,故條規嚴密,而民不嫌苛?!?sup>C自憲政編查館設立,地方自治迅速獲得了話語權,成為立憲基礎。

臣民在議論中開始將地方自治與中國傳統的鄉官設立聯系起來,這在戊戌時期還不存在,可見中國思想界的巨大轉變。光緒三十二年,顧瑗專門提及趙爾巽回避鄉官之名事,反駁說:“惟今日情勢迥異,從前事貴因時,無庸墨守。查鄉官之職,自古有之,趙爾巽巧避其名,抑何所見之小也?”D“情勢迥異”一詞已顯現出戊戌至新政短短數年間政治話語的巨大變動。有學者注意到,19 世紀末 20 世紀初,中國地方政治議論產生重要突破,一方面是中國傳統政治理論的某些論點在緊張情勢下被激活;另一方面是西方政治理論更系統地對中國思想界產生影響。E誠如顧瑗將復設鄉官的淵源概括為“遠法成周,近師日本,昔人所謂小官多則天下治”,將《周禮》、顧炎武的相關論說、日本地方自治理念糅合為一。

此次鄉官討論,除了仍然援引《周禮》及顧炎武、馮桂芬等人的見解以外,多了介紹西方自治的內容。如山東道監察御史徐定超引顧炎武“天下之治,始于里胥,終于天子”及“小官多者其世盛,大官多者其世衰”之語,又引東西各國富強在于地方自治,“宜遠師古代鄉官之制,旁參西國自治之法,由民間公舉才望卓著之人,上之有司,使之辦理地方之事,以補助地方官吏之所不及”。F兩江總督端方、江蘇巡撫陳啟泰所講甚為明確:

A 參見朱淑君:《清末鄉官議設初探》,《首都師范大學學報》2012 年第 3 期。

B  趙爾巽:《奏為酌擬整頓鄉社辦法事》,光緒朝,無具奏日期,朱批奏折,檔號0401300005009,中國第一歷史檔案館藏。

C 《出使各國考察政治大臣載澤等奏在英考察大概情形暨赴法日期折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,北京:中華書局,1979 年,第 11 頁。

D 顧瑗:《奏請設立鄉官以輔州縣事》,光緒三十二年,無具奏日期,錄副奏折,檔號 035618062。

E 張分田、蕭延中:《中華文化通志·學術典·政治學志》,上海:上海人民出版社,1998 年,第 492 頁。

F《御史徐定超奏更定官制辦法十條折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,第 169 頁。

臣等伏念地方自治之制,其名詞譯自日本,其經畫始于歐美。自列強均勢,凡政治學家之言,皆曰非立憲無以自存,非地方自治無以植立憲之基本。而疑中國數千年來,有官制無自治。臣等以為周之閭胥、比長,與漢之三老、嗇夫,雖命自國家,事殊團體,然其受任自選舉而來,其用人必不出本郡。揆諸自治之義,不啻導以椎輪。必謂中外治術不同,猶非新舊溝通之論。A

鄉官在地方自治的語境中被重新激活,并被賦予了富國強民的重任。戴鴻慈認為 “各國之強,莫不原于地方自治,夫設官本以為民,而有時官為代謀,轉不若民之自謀為得者,是以必區官治、自治,相輔而行”,但是“中國鄉官廢于隋、唐之季”,故而造成中國之落伍于時代,若欲富強,地方自治還要優先于立憲。出使德國大臣楊晟指出中國地方行政的缺憾是親民官之下別無分治之官,除了漢三老、嗇夫有明定職權外,其他皆應官役而已,非為治地方而設,三代鄉閭之制從此盡壞,故實行地方自治是當務之急。B

清廷依然試圖以官督民辦的方式推進地方自治,為此不得不對中國“鄉官”舊制重新作了一番闡釋,避免將鄉官與地方自治直接等同而排斥官治。憲政編查館明言“地方自治之名,雖近沿于泰西,而其實則早已根荄于中古,《周禮》比閭、族黨、州鄉之制,即名為有地治者,實為地方自治之權輿。下逮兩漢三老、嗇夫,歷代保甲鄉約,相沿未絕”,將“地方自治”納入中國歷史的連續性中,傳統保甲、鄉約等組織由官管控的合法性得以在新政之下繼續存在。果不其然,憲政編查館稱 “自治者,所以助官治之不足也”,“無官治,則無所謂自治,猶無二物,則無所謂彼此。自治之事淵源于國權,國權所許,而自治之基乃立。由是而自治規約,不得抵牾國家之法律,由是而自治事宜,不得抗違官府之監督。故自治者,乃與官治并行不悖之事,絕非離官治而孤行不顧之詞”。C

清政府最初打算通過考試將學堂學生納入鄉官體系中,這與馮桂芬或戊戌時期僅考慮本地人任職有了重大變化,反映了新式學堂對新體制的影響。早在戊戌時期的簽注意見中,就有官員將鄉官的來源投向了學堂,“各省學堂落成,人才既出之后,行之”,D拋棄紳士談鄉官,隱含著要以新式人才建設新制度的期許。光緒

A《兩江總督端方等奏江寧籌辦地方自治局情形折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,第 722 頁。

B《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》《出使德國大臣楊晟條陳官制大綱折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,第 378、397 頁。

C 《憲政編查館奏核議城鎮鄉地方自治章程并另擬選舉章程折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,第 724725 頁。

D 中國第一歷史檔案館編:《清廷簽議〈校邠廬抗議〉檔案匯編》,第 12 冊,第 5033 頁。

三十三年五月,奕劻與孫家鼐曾奏請仿照古鄉遂設官之法,將各省畢業學生先以鄉官考試任用,以本地之人辦本地之事,以佐州縣以下各官之不逮。A據《大公報》報道,當年八月,張之洞接受慈禧太后召見時“力請兩宮,實行三事:(一)速設議院;(二)設置鄉官;(三)實行自治”。B未久,清廷正式下令各省試辦地方自治,C次年三月,閩浙總督松壽奏請定鄉官考試任用章程。D《順天時報》等迅速報道了這一消息。E新政時期提倡臣民上書言事,廣開言路。甘肅舉人王繼志曾寫了請求重設鄉官的呈文,他所談論的內容雖是鄉官,但已大多借鑒西人之法,“欲行三代之法于五洲立憲之時,折衷時論,開宗明義,固莫先于地方之自治……在所以慎選鄉官也”,王氏贊同中學堂畢業的“新進少年”出任鄉官,但也強調選舉之法的重要性,“無分族類,亦先選其行與能而已”。F王氏已認識到直接選舉和間接選舉,且破除選德選能的爭論而一切以選舉為旨歸,較之前的討論已深入許多,只是最后仍回歸到“三代選舉之法”上,當然這也可能是在“呈文”這類向皇帝進奏的特殊文書中不得不采用的修辭而已。

清末新政以后,地方自治得以在制度建設中獲得話語權,體現了當時中國富國強兵的需求,這是向西方、日本學習的結果,同時也借助了傳統的鄉官等思想資源。這并非僅僅是一次制度上的微調,而是代表著治國理念的根本變化,民權的興起是鄉官在新政時期得到全面信奉的根本原因。此時所謂“鄉官”與歷史時期相比,盡管名稱依舊,但其實質已發生根本改變,相當于近代地方自治要登上歷史舞臺所借用的“殼”而已,紳士雖依然被看作鄉官的來源之一,但新式學堂畢業生的加入,已預示了這一制度的根本變化。

但最終,清廷開始推行地方自治后,鄉官之名被舍棄,憲政編查館的解釋是

“現民政部正在擬訂自治通則,各州縣之城鎮鄉皆得設立自治會,辦理自治事宜,所有會員均由本地選舉,其為法雖與任用鄉官稍異,其收效實與設立鄉官相同”。G 自此以后,“鄉官”從政治討論中消失了,轉眼之間,隨著現代學術機制的建立,考訂秦漢鄉官制度成為學術研究的一部分,再也掀不起政治上的任何波浪了。

A 奕劻等:《奏為各省畢業學生請先以鄉官考試任用并均以國文為重事》,光緒三十三年五月二十日,錄副奏折,檔號 039286034。

B《張相國請辦三事》,《大公報》1907 9 25 日,“要聞”,第 3 版。

C 《憲政編查館奏核議城鎮鄉地方自治章程并另擬選舉章程折》,故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》,第 724 頁。

D  松壽:《奏請飭憲政編查館王大臣明定畢業學生考試任用鄉官章程事》,光緒三十四年正月二十六日,朱批奏折,檔號 0401011086097。

E《請定任用鄉官章程》,《順天時報》1908 4 16 日,“時事要聞”,第 7 版。

F 王繼志:《為遵旨陳言立憲請崇禮教并施行重鄉官慎選舉等事呈文》光緒三十三年,無具奏日期,錄副奏折,檔號 035619028。

G《無庸議設鄉官》,《大同報》(上海)1908 年第 9 卷第 18 期,“政界新聞”,第 32 頁。

余論:鄉村行政“上下不通”與近代新政體建設

關于傳統中國的治理體系,最為概括的描述是費孝通的“雙軌政治”,自上而下的皇權與自下而上的紳權在縣級衙門交匯,共同構成對鄉村的治理。這樣一種認識,建立了一個以縣為單位,之上的官僚制與之下的自治相互溝通、相互平衡的治理結構。這固然是鄉村運行機制的一面,但若從歷代尤其是清代官方自上而下觀察行政運行的角度,反而是“上下之情不通”,中國國家治理在縣這一層級明顯出現了制度困境。

自秦建郡縣以來,郡縣制的強化與封建制的衰落相伴而生,官僚制作為加強專制權力的手段不斷被強化??たh制的擴張面臨自身的約束,我們在分析中國國家治理結構時,不可忽視的一個變量是國家規模。A中國疆域遼闊、人口眾多,其治理模式與小國寡民式的治理模式存在本質差別,必須要考慮它的財政征收能力與規模都是有限度的。以清代為例,財政有“定額”,量入為出,并不試圖強化財政征收,這既受到儒家薄賦思想的影響,也受制于賦稅征收技術,當賦稅增收的成本遠大于收益并面臨巨大的社會風險時,政府選擇將賦稅總額變為恒數,被稱作“原額主義”或“定額化賦稅制度”。B縣級以上的專制能力越強化,它需要的財政投入就越高,就維持統治者基本需求與人民所能忍受的剝削極限之間平衡的傳統國家財政體制而言,財政收入的有限性便決定了應用于縣級之下的官僚資源越來越少。與從秦漢至明清的官僚制擴張趨勢相反,以隋唐時期廢鄉官為重要轉折,縣以下官僚資源是衰退的。一旦試圖在鄉間建立起直接的官治系統,僅僅這批人員的俸祿已是財政不可承受之重,故而有清一代雖然不斷有恢復鄉官的議論,但遭到多數官僚的否定,尤其是戊戌時期部分官員對建立鄉官所需財政投入的估算可以明顯看出,普設縣下一級官員受到了這一財政困境的約束。

從該層意義上而言,直到清代,中國依然是一個典型的傳統國家,存在著看似矛盾的兩個特征:國家管轄范圍寬泛,專制權力強,但另一方面國家實際滲透能力弱,有效的官僚制度難以建立,中央權力只能直接控制到縣級。C國家對鄉間的治理缺少必要的官治資源,意味著它必須依賴于各類委托組織,并且無意于將其轉化

A 關于國家規模的概念在理解中國問題上的重要性,可參見泮偉江:《如何理解中國的超大規模性》,《讀書》2019 年第 5 期。?

B 巖井茂樹:《中國近代財政史研究》,付勇譯,北京:社會科學文獻出版社,2011 年;何平:《論清代定額化賦稅制度的建立》,《中國人民大學學報》1997 年第 1 期。

C 英國學者邁克·曼(Michael?Mann)與約翰·豪(John?Hall)有關國家能力、國家權力的分析,轉引自李強:《評論:國家能力與國家權力的悖論》,張靜主編:《國家與社會》,杭州:浙江人民出版社,1998 年,第 1819 頁。

為“鄉官”并納入官僚體系當中,其權威性無法得到“授權”,不得不與鄉間原有的地方權力網絡相互分享治理權力,由此,紳權獲得了發展空間。

如此一來,中國國家治理結構出現了典型的以縣為分界的“上下分裂”,其上是科層化的官僚制,其下帶有相當程度的自治色彩,體制的上下運行呈現不同的邏輯結構??h級及以上官員因回避制度打破了其與籍貫地之間的聯系。同時,官員無法久任,使得國家對于地方治理的整體邏輯呈現“控制”大于“治理”的傾向,一個好處當然是有助于消除地方的潛在反抗,但亦削弱了州縣與鄉村之間的聯系。鄉村在“郡縣空虛”的形勢下,逐漸發展出自身的一套運行邏輯,包括“鄉紳”在宋代以后的興起。這樣一套邏輯大多是非正式、禮儀性、差異化的??h級以上是高效統一的官僚體制,縣級以下是無效率的平衡機制,保甲等基層組織只是試圖在分裂的體制內彌合起一種中介關系,但它既未能得到國家的認可,始終沒有獲得“鄉官”的身份,又受制于鄉紳在地方上的權威和權力網絡,無法真正自如地將國家專制權力推進到最基層的鄉村社會。

以上構成了費孝通“雙軌政治”運行的內在奧秘,它是一種平衡機制,適應了傳統中國社會,故而得以長期延續。但實際上就雙軌的兩頭——皇權(皇權定義甚為復雜,本處取其狹義概念,即官僚制,也可稱作國權)、紳權而言,皇權始終是主動的,它以跨區域、跨層級的整合能力,足以在瞬間成為“洪水猛獸”,而紳權的來源有兩大弱點:它的權力本身與官僚制有千絲萬縷的關系,它所發揮的權力網絡也往往借助于官僚系統;紳權往往是區域性的,缺乏跨區域的動員能力。從雍正朝直到戊戌期間關于鄉官的討論,筆者始終認為官方對將基層組織納入國家正式機構,并可能被鄉紳把控的趨勢充滿警惕,對于咸同以降的紳權擴張也始終憂慮,在戊戌時期的簽注特別是李鴻章等人的意見中,可以明顯看出這一點,以至于從清初到清末,雖然不斷有人呼吁重置鄉官,但均未得到官方的認可。而官方對鄉紳污名化,并將紳與“劣”、“豪”等連用的情形,至遲于戊戌之時已然形成。這就意味著,皇權、紳權之間的平衡關系始終存在內在的緊張。在鄉村這一層級,皇權之所以能夠在傳統時期的相當長時間與紳權保持平衡,其根在皇權的虛弱而非紳權的強大,一旦皇權跨越傳統社會的陷阱,這種平衡很容易被打破。蕭公權在對 19 世紀中國鄉村的研究中,曾精辟地總結道,“盡管皇帝們想要對把控制延伸到帝國的每一個角落,但鄉村地區卻這樣存在著局部的行政真空。這個真空是行政體系不完整的結果,卻給人一種鄉村‘自主’的錯覺”。A隨著傳統王朝向現代國家的轉變,尤其是這一現代國家采用的依然是自上而下式的官僚體制,國權得以強化,紳權必將逐步退縮。

近代以來,中國面臨著巨大的挑戰,這種挑戰既來自于內,也來自于外。傳統

? A蕭公權:《中國鄉村:論 19 世紀的帝國控制》,第 595596 頁。

鄉間社會的松散治理模式也面臨著巨大的挑戰?!案粐鴱姳背蔀闀r代要求,要將人民組織起來,改變“一盤散沙”的局面。在鴉片戰爭到戊戌變法之時,馮桂芬、陳熾等人提出設立鄉官的設想,并進入官方視野,與其說它依賴于《周禮》等傳統思想資源的回歸,毋寧說是現代西方政府所表現出的組織化程度給予中國的刺激。甲午戰爭以后,這種刺激達到了頂點,求變求新成為時代的要求。如果說國家對于鄉村失控與紳權擴張的擔憂在戊戌時期還表現得比較明顯,到了清末新政之時,這種憂慮已蕩然無存,幾乎所有群體都贊成設置鄉官以推進地方自治,與戊戌之前對鄉官的否定形成鮮明對比,由此開啟了國家權力向鄉村組織化滲入的過程。這一過程雖然可以從清代雍正、乾隆年間將佐雜官員分防地方,并劃分轄區窺見端倪,但真正大規模、成建制地進入并在縣級以下建立一級行政實體的努力,則是從清末新政全面開啟的。A有清一代官方對“鄉官”態度的轉變,尤其是自戊戌變法至清末新政之間的巨大變化,正體現著近代中國這一具有轉折意義的歷史進程。

在鄉村建立直接的治理體系并將其與縣級以上的官僚體系對接,或被稱作“地方權威進入官制授權系統”,B清末以來,始終被當作“現代化”的表現而孜孜不倦地推進。早在民國時期,費孝通已經意識到國家權力擴張對“雙軌政治”的破壞及可能帶來的風險,C但顯然其時對“現代化”的追逐欲望已遠遠超過對舊體制的忠誠,而其弊端亦日漸顯露,出現了“國家政權內卷化”的趨勢。從這層意義上,清代關于鄉官的討論依然具有重要的參考價值。

A 杜贊奇:《文化、權力與國家——19001942 年的華北農村》,王福明譯,南京:江蘇人民出版社,1994 年;王銘銘:《社區的歷程——溪村漢人家庭的個案研究》,天津:天津人民出版社,1997 年。

B 張靜:《基層政權:鄉村制度諸問題》,杭州:浙江人民出版社,2000 年,第 26 頁。

C 楊念群:《中層理論——東西方思想會通下的中國史研究》,南昌:江西教育出版社,2001 年,第 148 頁。



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